冯晓霞：大力发展普惠性幼儿园是解决入园难入园贵的根本

　　近年来，公众“入园难、入园贵”的抱怨声不绝于耳，不仅成为广大家长时刻萦绕心头的苦恼，也给政府造成了很大的压力。“办让人民满意的教育”的理想在学前教育阶段变得极难实现。如何突破这一瓶颈，成为从官方到民间都在求解的棘手问题。而要破解这一问题，首先必须了解这一问题是怎样形成的。

　　勿容置疑，入园难、入园贵的问题在上世纪90年代中期并不突出，这与当时幼儿园的整体结构和服务性质相对合理有关。从教育统计的口径来看，当时的幼儿教育机构由四个部分组成：一是教育部门办园，即财政预算支持的幼儿园；二是其他部门办园，主要包括机关部队、事业单位、社会团体(如妇联)和国有企业所办的幼儿园。其中，机关部队、事业单位等部门举办的幼儿园可以通过事业费预算等方式，间接进入财政预算，获得部分经费。国有企业办园则往往计入劳动成本、职工福利等，通过税前预留的方式间接地获得公共资金的支持；三是集体办园，包括了城市的集体所有制企业园、街道园和农村集体办的幼儿园。这类幼儿园的经费也有一定的集体经济支持；四是私立园。

　　这四类幼儿园中，前三类占到幼儿园总数的90％左右，其经费实行的都是国家、单位和幼儿家庭共同分担的投入机制，因而，在某种程度上都带有“公办”(尽管不一定都是公共财政投入)的性质，家庭负担部分的比例不大。而且，由于集体办和部门办园主要解决的是职工子女的人园问题，还带有一定的单位福利性，尽管按照今天的观点看，其教育质量可能不太高，但就近、方便、低价的特点起到了平衡的作用，群众基本还是满意的。

　　然而，随着经济体制改革，企业剥离社会功能，事业单位精简机构，“公办”性质的幼儿园，特别是企事业单位和集体办园迅速被关、转、改，导致我国幼儿园的结构发生了根本性的改变(见图1、图2、图3)：原先撑起我国幼儿教育大半壁江山的，以工人、普通公务员、服务行业职工等中低收入家庭子女为对象的企事业单位和集体办园急速萎缩，取而代之的是完全靠家长付费且要从中盈利的民办园!公共资金对幼儿教育的支持实际上变得越来越少!从数据来看，多年来学前教育经费一直保持在教育总经费的1.2—1.3％，看似没有减少，但这主要指的是拨给教办园的预算内财政支出。企事业单位和集体办园原先通过事业费、职工福利费等途径间接获得的公共资金支持，随着这类幼儿园的急速减少而几乎消失殆尽。目前，这类幼儿园仍然有继续减少的趋势。例如，2006年，全国部门办园和集体办园占全国幼儿园总量的21％；2008年，这个比例降到了18％。

　　这样的办园结构已迫使幼儿教育事实上改变了公共服务的性质，偏离了公益性轨道。民办园在市场经济背景下的兴起与发展本身无可非议，而且在企事业单位办园和集体办园大大萎缩的情况下，民办园在一定程度上缓解了幼儿入园的压力，其贡献是不容否认的。但是，如果寄希望于通过大力扶植民办园的方式，解决入园难入园贵和普及学前教育的问题则是不可靠的。因为当前民办园的资金大多数是投资性的，带有盈利的目的，因而不可能承担如此重任。对民办园，恰当的定位是提供多样化的服务，增加家长教育选择的机会，满足高端人群的需求。(当然，如果民办园能够为低保家庭和其他各种社会处境不利人群提供普惠性、有质量保证的早期教育服务，政府自然应该用准备补助给这些家庭幼儿的公共资金购买这种服务。)从这一角度看，今天民办园在我国幼儿园总体结构中所占的比例过高，是不合理的。企事业及部门不再“办社会”而推出的、为广大中低收入家庭服务的幼儿园应该改为“社会办”，即公共资金举办面向社会大众的公共学前教育服务机构。这种机构就是我们所说的普惠性幼儿园。因此，我们完全拥护《国家中长期教育改革与发展规划纲要》公开征求意见稿提出的“坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局”的办学体制改革思路。面对不合理的幼儿园结构现状，财政支持、大力发展普惠性公办园才是破解难题的根本出路。

　　发展公办园要注意的首要问题是为谁服务的问题。必须明确的一点是，公共资金的功能是“保底”，一定要坚持“普惠性”原则。现在有些地方，要么不办幼儿园，要么就把它作为“政绩工程”，建得超级豪华。一个幼儿园一次投几百万、上千万元，而有可能进这种幼儿园的儿童，往往又来自那些社会处境优越的家庭。这样，公共财政投入出现了明显的错位——不是雪中送炭，而是锦上添花!这种情况必须坚决杜绝!在强调建设和谐社会，认识到教育是关系民生、关系社会公平和正义的今天，公共财政投入建设的只能是普惠性幼儿园!

　　我认为，政府首先要科学规划、合理布局，新建一批面向大众、特别是优先招收社会中低收入家庭幼儿的普惠性幼儿园。普惠性幼儿园应该包括两类：一类是农村乡镇中心幼儿园及其直接指导和辐射的村园或班，以惠及广大农村，特别是中西部贫困地区、少数民族地区的幼儿。其中，留守幼儿更应该成为被优先考虑的对象。第二类是城市平价幼儿园，包括运用公共财政举办的普惠性教办园、企事业单位园、工厂园、街道园和新建普通住宅区的配套幼儿园，以及社区幼儿班、幼儿活动中心等，主要服务对象为城镇中低收入家庭的幼儿，包括外来务工家庭的幼儿。

　　同时，坚持制度创新，探索新形势下利用社会力量发展幼儿教育的政策、途径、方式方法，调动企事业单位、社会团体、社区举办幼儿园的积极性。在积极发展普惠性公办园的问题上，仅仅依靠预算内财政投入是有一定困难的。参考我国幼儿教育事业发展的历史经验，我认为，《规划纲要》提出的“积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学”，“从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式”的策略是现实可行的。其中，企业(包括国有企业和集体、股份制等企业)投资办公益性、普惠性幼儿园更是特别值得提倡。当然，这并不是要重返企业办社会的老路，而可以按照新思路，以“联合办学、委托管理”的方式进行。企业出资，委托质量高、社会声誉好的专业力量(包括优质公办园、大学学前教育专业、幼儿师范学校、学前教育研究会等)具体举办，实行合同制，明确各方责任，合同期满后根据双方互评结果，决定续约与否。幼儿园要坚持普惠性原则，主要服务部门员工子女，同时帮助政府解决贫困家庭幼儿入园难的问题。国家应视企业的这种出资为承担社会责任和社会公益行为，从而给予表彰和税收优惠。其中，抵税应该成为制度，以此鼓励企业出资办学的积极性。

　　在城市和县镇，企业出资联合和委托办园是一种极具操作性的建设普惠性幼儿园的思路。只要政府给予企业一定的优惠政策，其投资幼教、办普惠性幼儿园的积极性就可能被再次调动起来。我国目前情况下仍然有少数企业在坚持举办幼儿园，解决职工的后顾之忧，已经可以说明问题。（cuckoo编辑）