学前教育均衡发展：公平与效率兼顾

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确指出，“坚持优先发展教育，促进教育公平”。 教育均衡就是教育资源在各地区、各教育机构之间的合理配置问题，即政府提供给每个孩子的学习条件、受教育权利、机会是平等的，让所有的孩子无论他是在农村，还是在城市，也不管他是有怎样的家庭背景，都能够受到良好的教育。学前教育均衡发展是实现教育公平的重要前提和基础，面对学前教育发展中存在的巨大的城乡差异、地区差异、园所间差异及幼儿群体间的差异等，要求公平、公正的呼声越来越强烈，教育效率的发展也不再仅仅是经济学意义上的效率。学前教育均衡发展，效率与公平可以兼顾。

一、学前教育的公益性质

学前教育作为基础教育的重要组成部分，虽不是义务教育，但作为一种准公共产品，具有很强的福利性。研究发现，学前教育投资的效益，对于个人的回报可以说是1：4，对社会的回报是1：12，可以看出，它对社会的回报远远大于对儿童个人和家庭的回报。^[1]

幼儿教育在世界各国基本上得到了普遍的重视，在许多国家（即使是没有实施学前教育全免费的国家和地区），公立幼儿园收费都是很低的。不少发达国家，如美国和德国，把学前教育视作是民族竞争力的重要组成部分，并纷纷制定详细的教育大纲、标准，政府也为此制定了相应的学前教育发展规划；英国逐步将学前教育转为义务教育；日本则开始着手推进学前教育免费化。可见，学前教育作为实施素质教育战略的重要组成部分，政府对此负有不可推卸的责任。进一步突出学前教育的公益性，逐渐加大政府投入，提高幼儿入园率，将学前教育纳入义务教育，应当是教育改革与发展的必然方向。

我国1995年颁布的《教育法》第二十五条第三款明确规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这是整个教育领域的一项基本法律原则。教育的最终目的不是为了营利，而在于培养人。基于这一基本认识，各级各类学校(包括幼儿教育机构)各项工作的开展都应集中体现在“培养人”这一目标上。这也充分体现了教育的公益性，而“教育的公益性决定了它不可能像商品一样完全通过市场来提供，而必须通过市场以外的资源配置机制来提供，这就导致在现代国家中政府所提供的教育越来越具有举足轻重的意义。”^[2]

北京师范大学教授庞丽娟指出，学前教育对于促进个体在早期的身心全面、健康发展，对于巩固和提高义务教育质量与效益、提升国民素质、缩小城乡差距，促进教育和社会公平具有重要价值，学前教育的公益性显而易见。据调查统计，2007年全国城镇学前3年毛入园率为55.6%，农村为35.6%，两者相差20个百分点，城乡差距比2006年和2005年分别增加了2.96、3.81个百分点。中西部22个省（市、自治区）27284个乡镇中，半数左右没有乡镇中心幼儿园。在各级各类教育快速发展、城乡经济财力不断增长的形势下，作为基础教育之基础的学前教育的城乡差距反而在不断加大，有悖于我国当前强调教育均衡和社会公平的价值取向，应引起社会及有关部门的高度关注。也正是看到了我国学前教育发展的现状以及世界学前教育的公益性的趋势，朱永新教授建议研究出台免除学前一年幼儿教育费用的政策，“我们应借鉴发达国家把学前教育纳入国家学制系统并作为义务教育组成部分的做法，逐步把学前教育在财政预算内教育拨款的比例从目前的１.3％左右增加到５％以上，把学前教育真正纳入国民教育体系，纳入公共事业的范畴。”^[3]

 二、学前教育均衡发展过程中的公平与效率并行

（一）公平公正——学前教育均衡发展的前提

罗尔斯提出了作为公平的正义的原理。他认为，作为公平的正义应包括两个层次和三个原则：第一个层次为平等自由原则，第二个层次为机会公平原则和差别原则。其中，第一个原则优先于第二个原则，第二个原则又优先于第三个原则。^[4]总结一下，他的平等自由原则和机会公平原则可以这样理解：每个人都有获得最广泛的、与他人相同的自由；个人获得的不均等待遇、其所获得的地位、职位、利益应该是对所有人开放，这种公平被称为“均等性”的公平，即平等地对待相同者，这是一种水平性的、横向的、平均性的公平。

在市场经济发展过程中，必然会产生社会成员之间的贫富差距，国家要有相应的教育制度保证，使得这种“差距”决不能直接表现为对幼教资源占有的多寡，以至于影响学前教育质量，导致教育有失公正。均衡不是平等，要求允许差异的存在。学前教育均衡是关于幼教资源分配与幼儿教育事业发展过程与结果状态的描述，其本身包含着公平、平等的含义，但是这种平等并不意味着对所有的对象都要同等对待，即采取平均主义的方式来对教育资源进行分配。其实真正意义上的平等是对相同的人或事予以相同的对待，不同的人或事予以不同的对待。

作为社会公平的重要内容，教育公平是其在教育领域的延伸，属于主观价值判断体系，而作为教育公平核心的教育均衡发展，则是用以解释教育资源分配的合理性。幼教资源配置中所存在的东西部差别、城乡差别等都与“效率优先，兼顾公平”这一政策相关。孟繁华教授就指出，公平是由社会成员生存底线确保的规则、机会平等的规则、按贡献进行分配的规则和社会调剂的规则共同组成一个完整体系，它直接指向了人人共享、普遍受益的社会发展宗旨。要想获得健康、持续、稳定的效率，就必须遵循公平的规则，这是前提。教育中应遵循这样的公平观，即在学前教育阶段，每个幼儿都享有接受学前教育的权利，且进入每一所幼儿教育机构的机会是均等的；取消公办园与民办园之间、重点园和普通园之间的幼儿教师的待遇差别，对于那些在农村和其他贫困地区做出突出贡献的幼儿教师应给予相应的物质和精神奖励。另外，杨东平教授认为，在我国多数农村和广大的经济欠发达地区有限普及和发展教育，不仅仅对于经济增长具有重要的促进作用，具有最高的投资效益，而且最符合公平原则。

（二）效率——学前教育均衡发展的保障与目标

公共政策领域中的“效率”源于经济学。它有两层含义：一是经济效率，即经济资源的有效利用程度，以生产达到的产量给消费者带来的满意程度作为判断标准；另一种是生产效率，即单位时间里投入与产出之比。无论是何种效率，并非投入总量越多，效率就越高。当对既定组织的资源投入达到一定程度时,  就会出现边际收益递减现象，也就是说，即使追加再多的投入，效率也不会有明显的提高，这种现象在经济学上被称为“天花板效应”。因此，在资源供给过程中，资源的合理配置尤为重要。

 在这里，我们所讲的教育效率取其生产效率的含义，是指教育投入与产出的比率，即考虑在教育资源总量给定的情况下，如何利用尽可能少的教育资源获得同样的收益，或者是使用何种教育资源的配置方式能够获得最大的教育收益。效率高，则意味着用较少的人力、物力和财力取得最佳效果，对教育效率高低的评定实际上属于一种客观的判断，用以解释教育资源分配的科学性。有论者提出^[5]，教育效率要实现最大化，资源的使用水平必须满足以下两个条件：一是教育总净效益(即教育总效益和教育总成本之差)为非负数。这个标准是对效率的初步检验，只能说明教育资源的配置是否“有效”，不能说明效率水平的高低。二是教育总效益与教育总成本的差异最大化。这个标准说明效率水平，用教育总效益与教育总成本的差异最大化作为指标，只有当教育的边际效益等于教育边际成本时，才能具备上述差异最大化的条件。

从社会学的角度来看，教育的作用是使人社会化（所谓“社会化”，是指一个“自然人”转化为“社会人”的过程）。个体在其社会化的过程中，通过各种途径养成并接受社会共同的规范和价值标准，而教育是其中最重要的途径之一。社会化的产物是人的个性，这一过程也使得处于同一社会中的人与人之间产生许多相似性，但社会化并不泯灭个性。事实上，个性发挥得越充分，一个人社会化的程度也就越高。从这个意义上讲，教育促进学生个性发展程度也直接反映着教育效率的高低。当教育促进学生个性发展功能发挥越好，教育效率越高；反之，就越低。依据新福利经济学中的帕累托效率理论，组织的效率和个人的福祉紧密相连，个人状况的改进则是一种社会体系有无效率的重要标志，因而，缺失公平的效率很难实现我们所讲的真正意义上的效率。^[6]

鉴于目前存在的巨大的城乡幼教资源配置的差距，恰恰反映了城乡幼儿接受学前教育的质量以及个性发展的潜能，从而导致了学前教育（尤其是农村学前教育）的低效率。我们现在要使幼教资源配置向均衡方向发展，是以公平公正为前提的，教育效率是保障亦是我们要追求的目标。学前教育均衡发展正是基于提升教育效率的考虑，通过受教育机会的公平与公正及对优质幼教资源的占有，推进幼儿个体的社会化进程，从而加快学前教育的更快发展。

三、对弱势地区和群体施行补偿教育

著名哲学家罗尔斯（John Rawls）提出关于公平的著名的三条原则，第一个是平等自由的原则，第二点就是补偿性原则，也可以说是差别对待原则，即如果起始状况（收入和财富分配）不同，处于不利地位的利益应用“补偿利益”的办法来保证。他提到了两种性质的公平：除“均等性”的公平之外，还有另一种为“非均等性”的公平，是垂直性的、纵向的、不均等的公平，即“不均等的对待不同者”，如多劳多得、贡献大者先富等。同时，他也着重指出了追求社会公平的价值取向，是在不公平的社会现实中，为处境不利者提供更多机会或者利益补偿。^[7]

在学前教育中，关注幼儿自身、促进每一个儿童的发展是我们教育的终极目标。平等性本身包含着统一性，即所有的对象都必须执行同一原则，但它也包含了差别的含义，在对平等原则进行设计的过程中必须考虑到其所关涉对象的性质与特点。因此，从根本上说，教育均衡追求的是一种有差别的平等，差别或差距在教育发展过程中是必然存在的，但是这种差别不是一种任意性的差别，而是一种合理性的差别。过去的教育实践过程中，我们受经济中“效率优先、兼顾公平”政策的影响，为提高学前教育的效率，政府投入大量的人力、物力建重点园、示范园，从而起到辐射、带动的作用，但是这种经济政策的辐射以及相应教育政策的贯彻落实，使得经济发展出现了很大的城乡、东中西部的差别，对教育而言是一次很大的冲击，经济的发展模式严重影响了地区学前教育的投入与发展，也使得农村及其它落后地区的的幼教事业困难重重。面对如此巨大的教育差异，政府的责任不能推卸，加大对学前教育的投入，“雪中送炭”，显现我们中华民族的优良传统，伸出援助之手，帮助需要帮助的人。当年改革开放经济政策的制定，是为了发展生产力，同样我们的教育效率的提升也是为了生产力的发展，“先富带动后富”“实现共同富裕”，不只是政府的责任，也是重点园和示范园的义务。

  在学前教育均衡发展过程中，我们不能只依靠市场的调节，政府还要适时加以调控，从宏观上把握教育资源的配置问题。鉴于学前教育的重要性，国家应加大对学前教育的投入力度，这并不意味着对重点园的继续投入，而是我们有重点的投入，将增加的那部分资源或者是节省下来的那部分经费重点用于投资弱势群体和地区，补偿他们在资源获得上的劣势，以满足不同地区对幼儿教育的需求。我们在坚持“英才式”教育的同时，也不能忽略了兄弟姊妹，中华民族的传统不能丢，和谐社会的理念不能忘。对弱势地区和群体实施补偿教育，也是保障和实现公平与效率兼顾的重要支撑。

总之，作为基础教育的基础，终身教育的起始阶段，学前教育走向均衡发展（包括城乡、区域、中西部之间）是众望所归，教育公平乃至和谐社会的实现需要学前教育均衡。在确保公平公正的前提下，实现学前教育效率的提升，有助于实现广大学前儿童的个体发展，同样益于实现幼教事业的稳步、健康发展，对保障义务教育的质量也起到了重要的推动作用。

（作者：孙柳青  山东省曲阜师范大学教育科学学院  编辑：ls）