上世纪９０年代美国开端计划修正案解读

　　[摘要]上世纪90年代是美国开端计划从规模发展向质量建设的转型时期。本文通过对美国开端计划上世纪90年代三次修正案的解读，阐述了法案在质量基金、员工资质、质量标准和质量监督与评估等方面的规定，分析了开端计划支持保障体系的主要框架，揭示了开端计划质量标准体系和监督评价体系的基本内涵，以期对我国学前教育立法及学前教育质量的提高提供有益的借鉴。
　　[关键词]开端计划修正案；质量基金；员工资质；质量标准；质量监督与评估
　　
　　开端计划是美国上世纪60年代开始实施的面向低收入家庭的儿童发展计划，也是迄今为止美国历史上规模最大、持续时间最长的学前教育综合服务项目。80年代末，由开端计划协会撰写的著名的《银丝带报告》概括地反映了开端计划资金不足、质量滑坡以及培训滞后等一系列问题，引起了美国政府及社会各界对开端计划质量问题的关注。在《银丝带报告》的影响和推动下，从1990年开始直到1998年，美国国会三次颁布了以提高开端计划质量为主题的立法修正案，由此推动了开端计划工作重心由追求规模发展向规模与质量并重、侧重质量提高的历史性转变，使开端计划成为当今美国高质量的学前教育项目之一。
　　
　　一、上世纪90年代美国开端计划三次修正案内容分析
　　
　　(一)1990年开端计划修正案：设立质量促进基金
　　1990年开端计划修正案又被称为《开端计划扩展和质量提高法案》(The Head Start Expansion and Quality Improvement Act)。根据《银丝带报告》的建议，该法案要求每年将一定比例的资金设为质量促进基金，专门用于改进现有的服务。1991年度开端计划全部财政拨款的10％和以后所有新增拨款的25％都要设为质量促进基金。这是开端计划历史上第一次特别为提高质量而保留资金，可以说是开端计划由追求规模发展转向注重质量提高的一个转折点。
　　对于质量促进基金的用途，立法明确要求至少要有50％用于提高员工的工资，其中包括为地方开端计划项目中的员工提供津贴。后来，这一条款修正后要求健康和公共事业服务部支持开端计划委托机构，根据员工接受培训的情况和工作经验制定工资标准，然后依据工资标准为职工提供补助。
　　除了设立专项质量促进基金之外，1990年的立法中还出台了一些其他质量促进措施，其中包括监督计划的质量和员工资质的规定。在对计划的质量监督方面，立法要求健康和公共事业服务部对开端计划中的每个机构至少每三年进行一次全面的实地评审，以确保其符合开端计划的质量标准。而针对《银丝带报告》提出的师资水平问题，1990年法案规定，到1994年9月30日为止，每个班级至少要有一名教师符合以下条件：拥有儿童发展协会颁发的证书；拥有由各州颁发的学前教育教师的证书(state certificate for preschool)(符合儿童发展协会的要求)；持有早期儿童教育方面的大专、本科等学历；拥有与早期儿童教育相关的学位，并同时具备学前教育的执教经验和学前教育教师的国家证书。这是法案中第一次对员工资质提出明确的要求。
　　
　　(二)1994年开端计划修正案：强化质量标准和项目监督
　　1994年的开端计划立法修正案进一步对完善执行标准、建立科学的质量监督和评估体系等方面作出了相关规定。
　　1　关于绩效标准和评估指标。
　　在1994年的立法中，最为突出的条款是要求对70年代初期制定的开端计划执行标准进行审查和修改。这是20年来第一次对开端计划执行标准的重新修订。法案要求新标准不仅要根据社会发展新形势和科学研究的新成果对原有的工作规程、操作标准、服务内容进行改进和完善，而且正式宣布实施早期开端计划(Early Head Start)。根据法案的要求，开端计划的服务要覆盖0～5岁全部学龄前阶段婴幼儿。
　　结合新的执行标准，法案还要求健康和公共事业服务部研究制定评估开端计划的指标体系，通过评估来衡量开端计划质量的优劣和效率的高低，评价全国及地区性项目在运营中的长处和不足，并确定可能需要提供额外培训和技术协助的领域。质量标准和评估指标的重新修订为全面提高开端计划的质量奠定了基础，也为建立科学规范的开端计划质量监督和评估体系创造了条件。
　　2　关于联邦政府的监督。
　　为了加强对开端计划的质量监督，1994年的法案提出了更加具体的要求：至少每三年要对每一代理机构进行一次全面评审；对新指定的代理机构在实施开端计划项目期满一年后，立即进行评审；进行各项跟踪评审，包括对没有达到标准的代理机构及其开展的项目进行及时回访；开展其他适当的评审。
　　3　关于员工的聘用。
　　1994年的法案对开端计划中教师(classroom starf)的岗位设置和员工任职条件等都提出了具体要求。例如，立法要求健康和公共事业服务部协助开端计划中的参与机构设置辅导教师(mentor teacher)的工作岗位，并要在必要时审查和修改有关家庭服务工作人员(home visitor)资质的规定，为家庭服务工作人员设立一个资质证书，促进其示范性培训课程的发展。法案还批准了一个家庭服务工作人员项目(Fellows Program)，以培养早期儿童教育领域中的领导人才。“这类项目是第一次在法案中出现”。
　　4　关于培训和技术协助。
　　1994年的立法强化了对师资培训和技术协助的相关规定，要求健康和公共事业服务部为那些在监督审查中确实存在不足的项目优先提供培训和技术协助。立法还要求健康和公共事业服务部对开端计划机构和项目中的其他工作进行协助，其中包括：员工的培训和晋升；社区范围内的策略性规划和社区需求评估；根据社区需要开展全天和全年的服务项目；将服务范围扩展到有婴幼儿的家庭；发展正确的管理模式，获得足够设施并进行维护；发展创新型的计划模式等等。
　　1994年立法修正案的通过和实施对开端计划的发展产生了巨大的影响。根据法案的要求，开端计划主管部门实施了强有力的质量改进措施，包括：在实地审查中发现严重缺陷时采取坚决的态度。按照这一要求，儿童、青少年和家庭管理局取缔了90个未能迅速改正工作中缺陷的机构；20年来首次完成了对开端计划执行规范和质量标准的最终修订，开端计划开始按新的执行手册运行；设计了新的开端计划评估指标体系，开始对开端计划中重要领域的服务进行追踪调查研究；全国建立了4个质量调查中心来健全评估体制，同时对参与开端计划的儿童采取全国随机抽查的方式进行追踪访查，科学评价开端计划的服务效果；为地方项目中的质量改进增加资金，如提供资金以雇用更多的家庭服务工作人员；增加地方项目员工的工资和津贴。
　　
　　(三)1998年开端计划修正案：提高教育项目的质量
　　1998年开端计划立法修正案的重点明显倾向于提高教育服务的质量，特别进行了关于促进儿童读写能力的标准和改进措施的项目研究，注重教育质量成为其主要特色，具体包含以下内容：
　　1　关于质量促进基金。
　　1998年法案强调质量促进基金主要用于教师培训和提高质量，改进服务的技术支持与协助。立法原则是：“在任何财政年度执行本节条款可用的资金总数中，应该预留5％到10％用于建立培训和技术援助基金”。此外，基金还要用于其他一些领域，包括：促进语言和读写能力的发展；非英语家庭及其儿童对英语的学习；儿童咨询和其他类型的服务等。质量促进基金向教师培训和服务项目技术支持的倾斜促进了开端计划教育项目质量的提高。
　　2　关于教师任职资格。
　　1998年的法案增加了教师能力要求，相对以往单纯以学历和经历作为衡量教师水平的尺度而言，是其一大创新。法案规定开端计划中心的每个班级中至少要有一名教师具备以下能力：能够制定并实施学习课程，以促进儿童的智力和体力发展，使儿童作好入学准备；能够建立并保持一个安全、健康的学习环境；能够促进儿童的社会交往能力和情感发展；善于鼓励家庭参与开端计划项目，促进儿童和家长之间关系的发展。
　　3　关于质量标准、评估指标和监督措施。
　　1998年法案进一步明确了开端计划的教育质量标准、评估指标和监督措施，使开端计划中的教育项目有了全面的执行准则，也使项目质量的提高更有技术保障。如法案对儿童的读写能力的质量标准做出了详细具体的规定，要求开端计划至少保证儿童要在以下方面取得进步：发展语音、书写和数字意识；理解并使用语言与人沟通；理解并使用越来越复杂多样的词汇；养成喜爱读书的习惯；对于母语非英语的儿童，要求在英语的使用方面取得进步；懂得字母表中的字母是一个视觉图形的特殊范畴，每一个都可以被单独命名；辨认出一个单词是一个书写单位(a unit of print)；认出字母表中至少10个字母；将单词的形状与读音联系起来。
　　这些规定不仅具体明确，而且操作性强，有利于实施推广。为了检验和衡量新的质量标准的执行效果，联邦政府进一步完善了开端计划评估的指标体系。2000年8月，儿童、青年和家庭管理局公布了《开端计划的目标成绩结构表(Head start Outcomes Framework)》，构建这一框架的目的在于为开端计划项目的评估工作提供标准。
　　
　　二、上世纪90年代美国开端计划三次修正案的意义评析
　　
　　上世纪90年代开端计划的三次立法修正案以提高质量为中心，既有承接延续，又各有侧重，基本形成了一整套保证开端计划服务和教育的质量支持体系。在新法案的指导和调控下，提高质量标准、加强质量监督和质量评估成为开端计划的主要任务，开端计划的工作重心从90年代以前注重扩大规模逐渐转移到了加强质量建设方面。
　　
　　(一)三次修正案推动了开端计划的重心从强调规模向注重质量的过渡
　　三次法案立法主旨的不同明显体现了联邦政府对开端计划的指导方针的转变。对于1990年法案来说，“虽然修正案提议1993年增加资金的25％用于质量的提高，但是政府只划拨4600万美元或将开端计划所承诺资金的7％用于提高质量，剩余的资金被用于计划的扩展。”可见，1990年开端计划修正案在一定程度上是在强调发展的前提下兼顾质量的一种折中。㈣1994年法案认为开端计划仍需扩大规模并逐步向婴幼儿发展。1998年的修正案第一次将发展规模缩减，而大幅度增加了用于提高质量的资金(新投入资金的60％)。仅以生均费用为例，“1992年，开端计划的生均费用为3546美元，而1998年为5288美元，用于每个儿童的费用增长了将近50％，而同期的儿童数量只增加了30％。”
　　
　　(二)三次修正案制定了严格细致的质量标准，突出体现了开端计划促进儿童发展的中心目标
　　1994年的法案制定了新的质量标准和具体的操作程序。1994年和1998年立法都规定要取消未达标项目的资格。另外，1998年法案还制订了具体的标准，要求参与开端计划的儿童掌握多种技能，同时指定美国健康和公共事业服务部的部长负责研究制定评估指标，以评定这些标准贯彻实施的效果，从而确保参与开端计划的儿童能够获得标准中所要求的能力。这些规定的最终目的就是要促进儿童的综合发展。
　　
　　(三)三次修正案保证了开端计划教师和员工素质的稳步提高
　　1990年法案第一次对开端计划教师的资质做出明确要求。为了进一步提高家庭服务人员的素质，1994年的立法颁布了家庭服务技能的资格标准和示范课程，并支持颁发一个能够在全国范围内得到承认的证书，第一次对非教学人员的学历做出规定。1998年法案则在明确教师学历水平的基础上对教师应当具备的能力做出了规定。除了逐步规范对教师和员工的资质要求外，三次修正案还明确规定不断提高开端计划教师的工资待遇，并加强员工培训力度。1990年法案要求根据员工接受培训的情况和工作经验制定工资标准，1994年法案强化了开端计划法案中对师资培训和技术协助的相关规定，而1998年法案更是强调质量促进基金主要用于教师培训和提高质量。这些措施不仅稳定了师资队伍，而且从整体上保证了员工素质的提高。
　　
　　(四)三次修正案将质量检测和评估工作纳入规范化、科学化的轨道
　　1990年的立法曾经强调要对开端计划进行跟踪考察，1994年的立法对考察的主要内容提出了要求：如考察开端计划在提高儿童学前教育准备和其他能力方面所取得的进步；考察儿童和家庭在开端计划中和开端计划毕业后的发展进程。针对人们对于开端计划所带来的长期收益持有不同的意见，美国国会更加注重考察的精确性和可靠性，1998年法案要求在考察中使用适合的技术和方法，如随机选择考察对象、考虑资料来源的变异、跟踪考察的形式、应用标准化的评估方法和国家资料系统等等。立法还扩展了考察的范围，并采取了其他一些措施，从而使这项研究的影响波及到了全国。
　　当然，三次授权法案也存在着一定的局限性，如2000-2001年度的计划信息报告国家概要中显示，开端计划教师的平均年薪是21,000美元，同期美国劳动力市场上，持高中毕业文凭的人员年薪则是24572美元。这说明立法采用的“专项拨款”的方法没有能够对开端计划教职员工较低的薪水给予足够的补偿。尽管如此，从历史的角度看，三次修正案的颁布与实施把开端计划推进到了一个空前兴盛的时期，使开端计划的支持保障体系、质量标准体系、监督评价体系逐步形成，服务质量获得了整体性提高。

     来源：学前教育研究 第9期  cuckoo编辑