沪港学前教育财政体制比较研究

 

 

    【摘要】近年来，大部分发达国家都非常重视培育 0～6 岁幼儿，并制定了不同教育财政政策以资助幼儿教育的发展。本研究旨在分析和比较中国上海和香港两地幼儿学前教育的财政体制， 以便为两地进一步完善学前教育财政体制、促进学前教育发展提供参考。

 

    【关键词】上海 香港 学前教育 财政体制

 

 

    引言

 

    发展学前教育，不仅可以促进儿童的脑发育和社会交往能力的发展，为今后的学校教育做好准备，有更强的能力，更多的收入，同时，也可以使家庭和社会收益，母亲就业状况和收入可以得以改善，整个社会也可以减少不良行为和犯罪活动，获得更高的税收收入和更多的公民权利。Cleveland 和 Krashinsky的研究发现，如果为大部分2～6 岁儿童提供全学年全日制的幼儿教育，其收益将是需要投入的额外公共成本的两倍之高。大部分欧洲国家已经意识到在 2～6 岁间的学前幼儿教育和护理( Early Childhood Education and Care， ECEC) 是有收益的，是值得投入成本的。近年来，大部分发达国家，包括英、美、澳、加都非常重视培育 0～6 岁幼儿，并制定了不同教育财政政策以资助幼儿教育的发展，如开办公办幼儿园和托儿中心，向中低收入家庭提供学前教育学费减免、税收减免、发放幼儿教育的教育券等。

 

    本研究旨在分析和比较中国上海和香港两地幼儿学前教育的财政体制，以便为两地进一步完善学前教育财政体制、促进学前教育发展提供参考。本文主要分三个部分：第一部分和第二部分分别分析上海和香港特区学前教育的财政体制状况，第三部分比较和总结两地的学前教育财政体制的不同特点， 结语部分对两地完善学前教育财政体制提出可行的政策建议。

 

    一、上海的学前教育状况及财政体制状况

 

    上海的学前教育在中国内地是比较发达的，目前已普及学龄前三年教育。2005 年，上海市3～6 岁在园儿童为 28.70 万人，本市儿童入园率达 95%以上。上海学前教育类型呈现民办与公办并举的多元化办园格局。2004 年，全市1017 所独立幼儿园中， 民办幼儿园共225 所，占到22.12% (具体参阅表1) 。近年来，国际幼儿园和合作办园的数量也在逐渐增加。

表1 2004年上海市不同部门办独立幼儿园发展状况

	教育部门办	集体办	其他部门办	民办	另有：基地	总计
独立幼儿园（所）	708	43	41	225	17	1017
幼儿数（人）	203471	18623	11325	32415	2069	265834
教职工数（人）	19336	1244	1489	4566	327	25635
专任教师数（人）	11732	775	702	2317	189	15526

 

 

    近年来， 随着对早期教育的重视，上海市政府、家庭及社会都加快了对上海学前教育的投入，其中，政府投入仍占主导。2004 年，幼儿园生均支出为8 327 元(人民币) ，比2003 年的6849元增加了21.6%。总生均经费中，政府投入为5194元，占其中的 62.38%， 所占比例基本与2003年持平。（见表2)

表2 2003、2004年上海幼儿园生均实际支出与生均财政性拨款  （单位：人民币、%）

	生均支出（1）	生均财政拨款（2）	所占比例（2/1）
2003	6849	4191	61.19%
2004	8327	5194	62.38%

资料来源：上海市教育委员会：2005年上海教育年鉴，第628页。

 

    家长的学费投入也是幼儿园的主要经费来源。上海市公办托儿所、幼儿园根据办园设施状况及质量，分为二级、一级、市级示范性幼儿园三类。上海市教委对不同级别托儿所收取的管理费(即学费) 也有不同的规定。如表 3 所示，等级越好，收取的学费也越高; 幼儿园年级越高，收费也相对更高。二级幼儿园、托中班及以下的收费为每月280元人民币，托大班为每月220元人民币，幼小班为每月180元人民币，幼中和幼大班都为每月150 元人民币。一级幼儿园的收费每月都比同年级二级幼儿园多50元人民币。市级示范幼儿园的收费最高，上海市教委只规定了其上限，即不超过800元人民币/ 月。对于民办幼儿园的收费标准，则要求他们根据办学成本、办学质量等自行制定，报区县教育、财政和物价部门备案。

表3 2006年上海市公办全日制托儿所、幼儿园管理费状况  （单位：人民币/每月）

资料来源：上海市教育委员会：上海教育网。

注：以上标准中，如果是视力、听力、智能、膨体等残障儿童，每月加收70元。寄宿制托儿所、幼儿园的管理费则比同级全日制托儿所、幼儿园贵将近一倍。

 

    上海政府通过幼儿父母单位向父母提供幼儿管理费资助: 一般情况下，“年龄段儿童入托或入园管理费的收费标准中， 父母单位各报销 50 元。残障儿童的父母单位各报销 70 元（见注释）。

 

    二、中国香港特区学前教育财政体制状况

 

    香港的学前教育普及率也很高， 香港特区政府对学前教育的管理十分重视， 其学前教育的发展已步入法制化轨道，香港幼稚园必须在教统局注册并接受其监督。香港学前教育机构都是私营性质，服务对象主要是3～6 岁的儿童。部分幼稚园附设幼儿中心(即幼稚园暨幼儿中心) ，可同时为 3 岁以下儿童提供照顾服务。2005/06 学年， 共有149141 名儿童入读于1062 所幼稚园， 幼稚园教师人数为 11361 人。香港幼儿教育体系中，本地幼儿园占主导地位，国际幼儿园所占比例较小，不足1%，但近年来绝对数量和所占比例有所增长， 2000/01 学年国际幼稚园与本地幼稚园的比例为 1：23， 2005/06 学年则增加为1：13。（见表4）

表4 中国香港特区幼稚园及幼稚园暨幼儿中心发展状况

		2000/01	2004/05	2005/06*
学校数*（所）	本地	756	683	986
	国际	33	54	76
	总计	789	737	1062
学生数（人）		160921	130157	149141
教师数（人）		9159	8298	11361

资料来源：香港教育统筹局网页：http://www.emb.gov.hk/index.aspx?langno=2&modeid=1037

注：*2005/06学年数字包括因2005年9月实施协调学前服务由幼儿中心转型而成的幼稚园，因此不能与以前的数字比较。就学生统计而言，数字包括幼儿班、低班及高班的学生。就教师统计数字而言，数字包括在幼稚园暨幼儿任职二至三岁组别及幼稚园的教师。

学校数*：这里的学校数只包括在教育统筹局注册的幼稚园。

 

    香港幼稚园及幼稚园暨幼儿中心都属于私营性质，通过向幼儿及家长收取学费，支付日常的教学及运营开支。学费收入承担的支出项目包括：

    !教学人员(包括代课教师)及非教学人员之薪金、公积金、强制性公积金供款及长期服务金;

    !校监之酬金及薪金;

    !校舍租金、管理费、差饷及地租;

    !学校家具及教具， 包括图书、参考书籍和教师及学生用的工作纸等;

    !修葺、保养及改善校舍和设备， 包括安装冷气机、双层玻璃和维修合约等;

    !水费、电费( 包括冷气费) 、电话、传真机及互联网的费用;

    !清洁费用，包括清洁合约及提供给学生之清洁用品;

    !教学活动所需的印刷、纸张、教师文具等费用及其他教学所需的消耗用品;

    !学校所用之邮费、书刊;

    !学校之保险费、急救工具及消防设备;

    !核数费及其他因校务而支出的服务费用;

    !因校务而支出的交通费;

    !所有学生均需参加的常规校内及校外学习活动支出， 包括生日会、毕业礼、旅行或探讨活动等;

    !学生手册、学习进度表、毕业证书及其他必须的学生证件;

    !与教学活动、举办幼稚园和维持所提供的教育服务水平有直接关系的其他支出。

 

    香港政府提供给幼儿学前教育的经费不多。根据《香港社会服务联会对幼稚园资助及学费减免的意见》(立法会CB( 2)1677/05- 06( 02) 号文件) ，2006 年香港政府投入于幼儿教育的资源仅有 12.8 亿港元，占总体教育开支的 2.7%，远比小学教育为低。香港特区政府主要通过以下三种途径资助学前教育:

 

    !通过幼稚园及幼儿中心资助计划， 向符合资格的非牟利幼稚园及幼稚园暨幼儿中心提供直接资助;

    !通过发放租金、差饷及地租，向符合资格的非牟利幼稚园及幼稚园暨幼儿中心发还租金、差饷及地租。

    !通过幼稚园及幼儿中心学费减免计划， 帮助有经济困难的家长缴付子女的学费。

 

    其中，“幼稚园及幼儿中心学费减免计划”是政府资助的一种主要方式。该计划按“调整后家庭收入”来确定申请人学费减免资格，分为全免、3/4 免、半免或不获减免四个档次。其中，调整后的家庭人均收入介乎于0至19564 港元，则可获学费全免; 家庭收入介乎于19565 至 28441 港元之间， 则或免3/4 学费; 家庭收入介乎于 28442至 52250 港元之间， 则可获学费半免; 家庭收入在 52250 港元以上，则不获学费减免。 (具体参阅表5)

表5 2006/07学年幼稚园及幼儿中心学费减免计划中不同收入家庭的减免幅度

调整后家庭收入*介乎（港元）	减免幅度
0～19564	全免（100%）
19565～28441	3/4免（75%）
28442～52250	半免（50%）
52250以上	不获减免

资料来源：香港特区政府学生资助办事处网页：http://www.sfaa.gov.hk/

注：调整后的家庭收入=家庭全年收入/[家庭成员人数+（1）]。其中，如果属二至三人的单亲家庭，公式中除数的（1）将会增加至（2）。家庭全年收入包括申请人及配偶的全年收入、同住未婚子女全年收入的30%、其他子女及亲友给予的津助，以及其他收入（如适用）。

 

    2001/02学年以来， 每年都有 6万左右儿童成功申请到不同程度的幼稚园及幼儿中心学费减免。2004/05 学年， 共有55137个儿童获得学费减免，政府共批出学费减免计划的津贴总额达4.85亿港币;2005/06 年，截至到2006年8月31日，共有57 311个儿童获得学费减免，政府共批出津贴5.43 亿港币。(具体可参阅表 6)

表6 幼稚园及幼儿中心学费减免计划申请情况及批出津贴额（单位：港元）

		2001/2002	2002/2003	2003/2004	2004/2005	2005/2006
成功申请数	半免	57208	28298	26736	24874	26805
	3/4免		22579	21112	19840	19686
	全免	4450	11732	11001	10423	10820
	共计	61658	62609	58849	55137	57311
加权平均学费	半日制	1196	1232	1254	1279	1315
	全日制	2174	2238	2256	2260	2298
批出津贴总额（万）		38680	51210	49970	48490	54340

资料来源：香港特区政府学生资助办事处网页：http://www.sfaa.gov.hk/

 

    三、沪港学前教育财政体制的比较

 

    分析上海和香港特区两地学前教育财政体制状况， 可以得出以下结论:

 

    首先， 与香港特区政府相比，上海政府更注重通过开办公立幼儿园和托儿所来资助和发展学前教育，而香港特区幼稚园则全部为私营性质，政府直接资助少。从上海公办与民办的幼儿园数和在园幼儿数的比较看，虽然民办幼儿园目前发展状况良好，但上海公办幼儿园仍占有主导地位，政府向幼儿园提供教师经费、硬件设施投入所需经费。香港的幼儿园则全都为私营性质，其日常开支则主要由学生交纳的学费来支付。虽然香港政府也会通过幼稚园及幼儿中心资助计划，发还租金、差饷及地租等途径直接资助幼儿园，但所占的比例非常小。

 

    其次，无论是上海还是香港，学前教育的发展都离不开家长的私人投入。从上海看，幼儿园生均经费中，有三分之一以上来自非财政性经费，其中主要是学费收入(即管理费收入)。上海公办幼儿园每月都有100- 800 元人民币的管理费，1学年按10 个月计算，则家长每年需交纳1200- 9600元人民币。民办幼儿园相应的学费则更高。香港特区幼稚园全部为私营性质，其主要经常性开支更是依靠学费收入。

 

    第三，上海市政府和香港特区政府都通过资助家长来支持学前教育的发展。上海有向所有本市幼儿家长提供幼儿园托儿所管理费的部分报销，即一般儿童家长每月报销100元(父母双方各50元) ，残疾儿童家长每月报销 140 元(父母双方各 70 元) 。香港政府对家长的资助更为规范，有根据入园儿童家庭收入发放资助的“幼稚园及幼儿中心学费减免计划”。从社会公平的角度看，香港“幼稚园及幼儿中心学费减免计划”更多地关注低收入家庭， 给予低收入家庭更多的政府资助，且在家庭资格审查中也更为规范; 而上海的家长单位报销管理费制度更具有平均主义的倾向，虽然残疾儿童家庭有稍多一点的资助(每月多40元) ，但对低收入家庭却没有特别的倾斜措施。这一方面与我国内地收入和金融体制存在的问题有关，另一方面也与政府政策的导向性有密切的关系。不过，香港社会服务联会仍认为，香港“幼稚园及幼儿中心学费减免计划”在资助覆盖面、资助金额充分性、管理规范性等方面仍存在很多问题，需要有政府更多的投入。

 

    在公共服务财政体制下，政府有义务保障全体儿童，尤其是弱势群体儿童接受同等质量学前教育的权利，同时监督幼儿学前教育的质量。从上面的分析可以发现，无论上海还是香港特区，政府在幼儿学前教育中起着重要的作用，而政府资助幼儿学前教育的方式又能够影响到教育资源分配的公平性。上海政府通过直接经费投入和幼儿园分等级制度，香港特区政府则通过间接资助和政府对幼稚园的监管。近年来，政府是通过直接资助(开办公办学前教育机构) 还是间接资助(如学杂费减免、教育券等) 支持教育的发展、哪种方式更有助于教育资源分配的公平性和效率，这些问题一直存在较大的争议。从上海和香港特区的个案分析可以发现，无论哪一种方式都有其利和弊，关键在于政府是否切实考虑到不同群体的需求，尤其是弱势群体的特别需求，并在制订政策时遵循公共服务财政体制的原则，设计更为完善的学前教育财政资助方案。具体来说，家长选择权、质量保证、多元化选择等考虑都是焦点所在。

 

    结语

 

    幼儿教育不仅是一项教育项目，更是支援家庭、让父母可以安心工作，推动经济发展和建立人力资本的措施。因此，上海与香港特区若是重视学前教育作为社会整体重要而长远投资的话，政府应考虑在未来数年内加大公共资源的投入。在增加幼儿教育公共投入的同时， 需要进一步考虑公共资源的分配模式问题。在收入和金融体制规范的前提下，上海可借鉴香港的“幼稚园及幼儿中心学费减免计划”， 使政府的资助进一步向需要帮助的弱势群体倾斜， 以体现政府的公共服务、保障社会公平的职责。

 

注释

对于一些特殊家庭的幼儿学前教育补助也有补充说明，即: 夫妇中一方是城镇待业人员。若待业的一方确有特殊困难(如病残、生活自理有困难或因病不适宜带小孩) ，经领导批准， 其子女的儿童管理费的报销部分可由在职的一方单位全部报销。夫妇中一方是农村村民或个体户。其子女的儿童管理费的报销部分可由在职职工所在单位报销一半。夫妇中一方在外省市所属单位工作或现役军人，如子女是本市市区或郊县城镇常住户口，在本市入托、入园的，其子女的儿童管理费的报销部分可由本市职工所在单位全部报销。丧偶或离婚的，其子女的儿童管理费的报销部分全部由领养的一方所在单位报销。夫妇中一方劳动教养或拘役，如未开除公职的，其子女的儿童管理费的报销部分，仍由家长双方单位各半负担。夫妇中一方服刑期间，其子女的儿童管理费的报销部分可全部由在职一方单位报销。

 

孔繁盛 / 香港中文大学教育学院助理教授 占盛丽 / 上海市教育科学研究院助理研究员