日本大力推进保育事业的发展与改革

 

    为了适应社会的变化和发展，日本大力推进保育事业的发展与改革，保育所扩充招收3岁以下孩子入托，延长保育时间，发展夜间保育、临时入托、假日保育、病后儿保育，建立地区育儿支援中心，满足广大妇女特别是职业妇女多种多样的需要。

 

    日本学前机构主要有两种:幼稚园与保育所。幼稚园属学校教育系统，归文部省领导，收3一5岁幼儿，每天教育活动时间原则上为4小时。保育所属社会公共福利事业，归厚生省领导，收托家中缺乏保育条件(如母亲参加工作或有病)的0-5岁孩子，每天保育时间8小时以上。幼稚园与保育所从总体上来讲都是实施养护与教育一体化的学前机构，但保育所担负的养护任务更重，社会服务的功能更为显著。

 

    日本保育所有公立与民办两种类型，公立保育所由市、镇、村当局办，民办保育所主要由福利法人办。现有公立保育所一万三千多个，民办保育所九千多个。保育所依据《儿童福利法》设置，有专门的法规规定了保育所房舍设施、人员配备等最低基准。如2岁以下的孩子，要有乳婴儿室，人均而积不得低于1. 65平方米，要有供孩子爬行的匍匐室，人均面积不得低于3. 3平方米，要有医务室、配膳室及专用便所;2岁以上(含2岁)孩子要有保育室，人均面积不得低于1. 98平方米，屋外游戏场人均面积不得少于3. 3平方米。保育所保教人员应具有大专以上学历，经过专门的培训。按现行规定，保教人员与孩子的比例，0岁为1:3.1，2岁为1:6，3岁为1:20.4，5岁为1:30。厚生省制定了内容详尽具体的《保育所保育指针》，指导全国保育所的教育与养护工作。政府对公立与民办保育所提供财政补贴，保育所的运营费(含职工工资福利、出差学习等项费用)一半由政府拨款。国家统一规定保育所收费基准(允许各地与保育所在一定范围内浮动)，其原则是家长按“负担能力”交纳保育费，不同收入的家长交费标准不一，受保护家庭全免，低收入免交所得税家庭保育费交得很少，中等收入特别是高收入家庭交得多。

 

 

    过去几十年，日本随着经济的发展、社会的进步，妇女就业人数不断增加，保育所相应不断发展，入所孩子数量显著增多。1951年入托保育所的孩子数为366，000，1960年增加到689，000，1969年突破100万，1980年发展到199万。此后，由于出生率下降，儿童数量减少，保育所收托孩子数也有所减少。但总的来说，保育所比幼稚园发展速度快。保育所事业的发展对入所孩子健康成长与促进妇女就业起到了重要的作用。

 

    保育所事业取得了长足的进展与重大的成绩，但也存在着不少问题与不足。根据政府主管部门和有关社会团体的调查，广大职业妇女对保育工作主要有下列几方面的意见和要求:

 

    首先，存在着3岁以下孩子入托难的问题。日本妇女过去很少在孩子很小时就送托，职业妇女在孩子3岁前往往停止工作在家带孩子，而现在情况有了变化，不少妇女为了工作在孩子很小时就想送入保育所。保育所由于0一2岁孩子保育要求高，难度大，收托名额少，入托往往需要排队等候。所以，妇女们希望保育所增收0一2岁低龄儿。

 

    其次，保育时间不能适应不同职业妇女的需要。由于妇女参加工作的人数不断增多，所从事的职业门类范围也逐渐拓宽，不少妇女下班晚或者倒班工作，旱晨七八点送、下午四五点接已不能适应需要，希望有更多的保育所延长保育时间，开展夜间保育、节假日保育;部分职业妇女希望推广中途入托，即在产假、育儿假满后能立即将孩子送托，而不必等到规定的时间;还希望开展临时入托，家长有急需时，将孩子暂托保育所。总之，希望发展多种多样的保育服务，以满足社会的需求。

 

    再次，希望社区对家庭育儿提供更多的支持。随着社会的城市化、核心家庭化，现在日本绝大多数是小家庭，以往祖辈传授育儿经验帮助照顾小孩子已很少见，邻里间相互帮助照料也很缺乏，年轻家长在育儿方面缺少经验，常常感到不安，希望地区里的保育所与有关单位合作，介绍育儿知识与经验，支援家庭育儿。还有，中等收入的家庭希望降低保育费，减轻家长经济负担。

 

    随着日本青年女子愈来愈多具有高学历和谋求个人事业发展，晚婚少生的趋势不断发展(1965年25-29岁的女性未婚率为19%，到1990年上升到40.2%)，从而造成孩子出生数与出生率的逐步下降。日本1950年出生孩子Z33.8万人，1970年出生193.4万人，1980年下降到157.7万人，1990年跌至122.2万人;每千人出生率1950年为28.1，1970年为18.8，1980年下降为13，1990年跌落到10，而且此后进一步下降。

 

    出生率不断降低，孩子数量持续减少(现在2s岁以下的青少年也逐年减少)，日本称之为“少子化”，这种趋势对社会发展是不利的，并将造成严重后果，因此引起朝野的极大关注。形成“少子化”的原因是多方面的，很重要的一点是妇女要做到既就业又育儿困难很大。职业妇女养育小年龄孩子负担重，保育事业不能很好地满足需求，现行保育所制度不能适应不同职业妇女的需要。

 

    总之，为了适应社会的发展与变化，满足广大职业妇女的需要，扭转出生率持续下降的趋势，要求进一步创设良好的育儿环境，积极发展保育事业，对保育所制度进行大改革。为此，一些政党纷纷提出对策，政府召开了一系列会议，进行了大量调查研究，为制订重大决策做准备。

 

 

    1994年，文部省、厚生省、劳动省和建设省联合颁布了《今后支援儿童养育的基本对策》(又称“天使计划”)，提出全社会支援育儿的基本方针，国家、地方当局、企业、地区社会都要支持儿童养育，政府有关各省厅应制定今后10年支援育儿的政策与重点措施，有计划地推进，各地方当局要根据当地特点制定相应计划与措施。“基本对策”还确定了积极支援职业妇女使其工作与育儿两者兼顾、支援家庭育儿等五项基本要求。1995年厚生、大藏、自治三省依据上述精神，联合提出目标措施具体明确的《紧急保育措施五年计划》，其内容概要如下:

 

    1.低龄儿(0一2岁)保育。从1994年的45万人扩充到1999年的60万人。

 

    2.延长保育。保育时间到下午6时以后的保育所要大幅度增加，到1999年东京都23个区与30万人口以上的市要有一半的保育所实行延长保育，其他地区要有1 /4的保育所实行延长保育。

 

    3.临时保育。1999年东京都的23个区和30万人口以上的市要有1 /4的保育所接纳临时入托，实行急需时短时间保育，其他地区要有1/10保育所接纳临时入托。

 

    4.乳幼儿康复支授。保育所对乳幼儿病后恢复期进行临时照料。

 

    5.多功能保育所。新建一批设施齐全的多功能保育所，替代老的条件差的保育所，以开展乳儿保育、婴幼儿保育、延长保育、病后儿保育、临时保育等多功能保育服务。5年里要建成1500所这样的保育所。

 

    6.地区育儿支援中心。发展地区育儿中心作为地区育儿网络的核心，进行育儿咨询、组织育儿经验交流等活动，中心可设在保育所。各市、镇、村要做到每地有一个育儿支援中心。

 

    7.放学后儿童俱乐部。小学低年级学生中部分孩子放学后家中无人照料，可入放学后儿童俱乐部(利用保育所、小学空闲教室及其他儿童设施构成)，放学后儿童俱乐部要从1994年的4520个发展到1999年的9000个。

 

    8.充实保育所人员配置。为使保育所开展乳儿保育、延长保育等多种业务，要增加保育所人员。

 

    9.降低保育费。为减轻家长经济负担，降低乳儿与第二三个孩子入托的保育费。

 

    计划还提出了充实母子保健医疗体制。

 

    为了实施该项计划，国家拨出专项经费，地方当局也提供经费，对每项业务提供补助，预计国家与地方当局5年累计要投入6000亿日元。家长需要保育所提供特定服务如延长保育、夜间保育须交纳适当费用。

 

    总的来说，5年来计划实施情况较好，多数项目达到或接近达到预定目标。到1999年4月前，0一2岁孩子入托数增加到54. 6万人，延长保育时间(到11小时以上)的保育所扩充到5125所，比1995年的2282所翻了一番多，兴建多功能保育所与增加儿童放学后俱乐部也有长足的进展。但也有些项目如临时入托、病后儿康复照料因困难较大或其他原因，计划指标完成较差。

 

    1999年12月，厚生、文部、大藏、劳动、建设、自治六省又联合颁布新的《天使计划》，也可以说是紧急保育对策》的第二期五年计划，继续推进保育事业的发展与改革，提出了新目标。

 

新天使计划目标

 

 

 

    在中央政府提出促进保育事业的发展与改革的计划与措施后，许多地方当局根据当地情况制定了相应的计划，推进保育事业。如横滨市于1996年制订了1997一2001年为期五年的《紧急保育计划》，主要目的是缓解入托难。通过几年的努力，新建、扩建了一批保育所，扩充了保育所人员编制，创设了独有的横滨保育室，增招了入托孩子，减少了等待入托儿的数量。接着于2001年又提出新的五年计划—《横滨市儿童养育支援计划》(2001-2005年)，主要目的是发展、充实多样化的保育服务。新计划提出了下列指标要求:

 

    病后儿保育。开展这项业务的保育所与保育室2000年为2个，2005年增加到9个。

 

    延长保育。保育时间延长到下午6时半以后的保育所(室)要从2000年的171个增加到2005年的243个。

 

    夜间保育。开展这项业务的保育室2000年为15个，2005年增加到21个。

 

    假日保育。开展这项业务的保育室2000年为17个，2005年增加到24个。

 

    临时保育。开展这项业务的保育所(室)2000年为109个，2005年增加到173个。

 

    横滨市还制定了一些政策措施促进保育事业的发展，如鼓励支持发展民办保育所，以前民办保育所主要由福利法人举办，今后其他法人符合条件也可举办，对民办保育所提供3/4建设费补助，在土地使用费等方面给予优惠;又如幼稚园与保育所合作共同支援育儿，有条件的幼稚园在正规教育时间(9: 00-14: oo)结束后，家长如有要求，孩子可继续留在园里(l4:00一18: 30)，由幼稚园进行照料。

 

 

    为了促进保育所事业的发展，政府不断加大投入。政府提供的保育所运营费补贴，国家财政负担l/2，都道府县与市镇村当局分别负担l/4。国家在这方面预算支出连年增加，从1995年起又增添了《紧急保育对策》专项经费。

 

90年代在保育所方面国家预算(亿日元)

 

 

    从表中可以看出，国家在紧急保育对策专项经费上每年都有大幅度增加，1999年的投入几乎为1995年投入的五倍，整个90年代国家在保育所方面预算支出增幅高达一倍。上述数字只是中央财政的投入，实际上，地方上对保育所的各项投入累计远超过此数。这反映出从中央到地方对保育所事业愈来愈重视。

 

    中日两国国情差别很大，学前教育发展模式也有显著差别。但学前机构的基本使命是相同的，一方面要促进学前儿童身心健康成长，提高他们的整体素质;另一方面着力解除劳动者后顾之忧，为他们安心工作创造条件。近几年来，我国学前机构在促进孩子身心健康成长、提高他们的素质方面下了很大功夫，取得了明显成效，但对如何进一步为家长服务、帮助他们解除后顾之忧与困难方面则考虑不多，进展不大。日本在这方面采取重大举措，满足广大家长特别是职业妇女多方面要求，我认为这是有启发意义并有借鉴参考价值的。