转型期我国幼儿教育事业发展中的教师问题

    转型期是社会矛盾不断激化的时期。计划经济体制下奠定的秩序已经失去作用，而社会主义市场经济体制所需要的基本制度还没有建立起来或还没有有效地发挥作用，制度缺失导致转型期社会矛盾不断堆积和尖锐化。对我国幼儿教育事业来说，教师问题，如教师编制问题、教师待遇问题、教师教育问题等都是这种矛盾的具体体现。

    一、幼儿园教师制度建设目标缺失增加了转型期幼儿园教师问题的复杂性

    对幼儿园教师制度建设来说，一个国家在一定时期愿意承担的幼儿教育责任、幼儿园教师观(传统的和当前的)构成了教师人事制度的规范基础，而别国的经验及教师政策定位无疑为我国幼儿园教师制度建设提供了经验基础，目前的制度形态在一定程度上决定了制度选择中的制度依赖。

      我国各级政府和教育行政部门对于应该承担什么样的幼儿教育责任，应该有一支什么样的教师队伍在基本制度层面上缺乏明确认识。每一个国家的政府都希望承担广泛的幼儿教育责任，并且有一支过硬的幼儿园教师队伍，然而这只是愿望而已。没有对现实约束条件的考虑，就无法构成现实的政策基础。正如经济学中对需求的定义，需求不是需要，需求是在一定时期、一定条件下，愿意并且可以支付的需要。只有考虑现实的社会经济结构、能力和问题，思考幼儿教育在社会体系中的功能，并在此基础上对幼儿教育责任、幼儿园教师队伍建设进行构想，才能构成制度建设的规范基础。目前，我国对幼儿园教师问题的研究缺乏将约束条件纳入分析的尝试。

      目前，我国幼儿教育领域对别国经验的研究大多局限在儿童心理、幼儿园课程和教育思想领域，而对幼儿教育事业的功能定位、幼儿教育机构运转和教师队伍建设的基本制度的研究还很不够。即使有这方面的研究，也多以直接启示作为政策建议的基础，缺乏对迁移过程的系统研究，导致决策的实证研究基础非常薄弱。

    我国经济社会体制改革一直是目标导向型的改革，即从体制目标出发，设计改革战略，适时进行制度供给。然而，由以上分析我们可以发现，在转型期间我国幼儿园教师问题的性质恰恰是目标模式的缺失。我们对于未来的方向缺乏基本的认识，由此产生的问题就是不知道该如何解决幼儿园教师面临的种种问题，更不清楚我们目前的选择是否接近最终的日标。幼儿园教师制度建设目标缺失增加了转型期幼儿园教师问题的复杂性。

    二、转型期我国幼儿园教师问题的表现

    在新旧体制交替过程中，计划经济体制下形成的幼儿教育投入机制大部分已经失效，对政府究竟承担多大程度的幼儿教育责任，主要对谁承担责任，都缺乏基本的、系统的探讨，也未形成共识。这种认识上的不明确直接导致幼儿园教师队伍建设的基本方向模糊不清，也影响了幼儿园师的地位界定、工资标准确定、资格认定、编制管理。

    1.幼儿园教师编制设置难以反映政府公共责任

    日前，有限的幼儿教育经费都伴随着幼儿园教师的编制投放，沿着现行的政府、事业单位、教育部门预算的渠道拨付，而这些幼儿园教师所在的幼儿教育机构一般都是非常好的幼儿园，真正为一般民众服务的幼儿教育机构，如街道幼儿园、小区幼儿园、农村幼儿园等不属于这个体系，也就失去了纳入预算的渠道。即使增加幼儿教育投入，如果没有理顺体制，则增加的幼儿教育投入仍然很难到达政府应该支持的、为城镇一般民众和农民服务的幼儿园。所以，幼儿教育事业发展的主要问题是投入结构和人员编制没有体现政府公共责任，没有从政府公共服务体系架构的高度考虑政府的财政责任和人员编制投放，幼儿教育没有起到社会融合、弥补经济自由化带来的社会断裂的作用，没有像世界上大多数国家那样将幼儿教育政策作为社会政策的核心构成来对待。

    2.办园体制的变化带来教师地位、待遇的巨大变化，师资队伍不稳定，部分低素质人员进入教师队伍

    计划经济时期，除公办幼儿园教师纳入教师编制管理外，企事业单位办幼儿园教师和农村幼儿园教师都没有纳入教师系列管理，其工资待遇由主办单位解决。在计划经济体制下，企事业单位都是国家所有的，幼儿园教师间的差别只是教育局体系的教师工资从政府部门支出，而企事业单位、农村幼儿园教师从主办单位获得工资。经济体制改革首先使企业与政府脱钩，事业单位改革也在逐步进行，企事业单位脱离政府成为独立机构，而这些机构承办的幼儿园在改革中成为与政府无关的服务机构。许多幼儿园被推向市场，实行自收自支，这此幼儿园的教师一下子陷入单位性质不明确、社会保障无着落的状态，心理落差大，情绪激烈，队伍极不稳定。更为严重的是，幼儿园迫于生存压力，一味降低成本，靠压缩教师编制、增加班额、降低教师工资等方式维持生存，造成大量低素质人员进入教师队伍，而正规的幼儿园教师却大量流失。1995--2003年间，幼儿园教师减少26万人，减少了24%。

    农村幼儿园教师也面临着和企事业单位幼儿园教师大体相同的状况。长期以来，农村幼儿园教师虽从事教师工作，但一直没有教师的身份，工资低，待遇差，随时有被挤占和被任意辞退的可能。

    目前，绝大多数农村幼儿园教师没有被纳入社会保障体系，工资低微且无保障。城市企事业单位办幼儿园教师身份不明确，到底是教师还是下岗职工，谁也说不清楚。这些现象大大降低了幼儿园教师职业的吸引力，一些经验丰富的优秀教师留不住，更难以吸引优秀的师范毕业生加入，再加上培养培训渠道不畅通，教师队伍极不稳定。大量优秀教师流失，转而由一些低素质、愿意接受低工资的人员充当。在我国，各级各类教育的质量监控还很弱，教育质量和安全在很大程度上取决于教师的职业素养和职业规范。如果市场将幼儿园教师的职业准备等同于非专业人员，幼儿园教师流动性过大，那么幼儿教育机构的安全和质量问题就难以有效控制。

    3.幼教机构教职工工作种类多样，编制标准不适应当前幼教机构用人需要

    1987年《全日制、寄宿制幼儿园编制标准(试行)》中规定，幼教机构教职工与幼儿的比例应为1：6一1：7。这种编制标准是20年前在用工制度不灵活，幼教机构所有工作都由在编人员承担的情况下推出的。目前，由于劳动力成本提高，劳动力流动性增加等因素的影响，幼教机构普遍在机构内部根据工作性质划分了工作类型，一些辅助工作由非在编人员承担，客观上造成了幼教机构编制富裕，实际师生比大大超过规定标准的现象。编制管理缺乏灵活性，给人员调配带来难度，特别是给使用财政性经费的幼教机构的管理工作带来困难，用人机制不活，束缚了幼教机构的发展。

    4.幼儿园教师的专业性缺乏相应的制度基础，弱化了幼儿园教师的职业特性

    专业技术职务评定和资格规定是专门职业的基本制度基础，但长期以来幼儿园教师的职称评定制度和资格制度都不健全，极大地影响了幼儿园教师从教的积极性和高学历毕业生从事幼教事业的热情。对幼儿园教师专业性的忽视与社会对幼儿园教师工作的高度关注极不匹配。到2002年，我国仍有48.2%的幼儿园教师没有参加职务评审。

    和职称相比，幼儿园教师编制管理的随意性大，更加严重地影响了幼儿园教师队伍的质量。幼儿园教师的工作有其独特性，但我国幼儿园教师在编制、职务评审、评奖及其教育的许多方面都没有单列。《中央职称改革工作领导小组关于转发国家教委中小学教师职务试行条例等文件的通知》明确规定，编制中不包括幼儿园教师，幼儿园教师编制因此失去了政策的依托和保护。近年来，在中小学布局调整过程中，有些地区的教育部门在压缩基础教育阶段教师编制时，不是择优录用，而是择“幼”削减。

    另外，农村乡镇中心幼教机构公办教师是支持农村幼儿教育事业发展的中坚力量，他们不仅是幼儿园教师，还担负着本乡镇幼儿园教育业务指导和教师培训的任务。但这支队伍长期以来与小学教师混编，没有单独列编，在许多地区形成共用小学教师编制的状况，幼儿园教师编制容易被小学挤占或被任意取消。

    5.幼儿园教师的培养出现层次断档

在高等学校合并和升格的过程中，幼儿师范学校作为专门为幼儿园培养、培训师资的场所，要么合并到师范大学，要么升格为专科或本科的学院，培养目标和定位都作了相应调整。虽然本科毕业生进入幼儿园的人数在逐年增加，但为广大城市基层和农村幼儿教育机构培养教师的机构大大减少，转而由职业高中、成人中专、职教中心的幼师班来替代(具体数据见下表)。

2003年设置幼儿教育专业的学校数和招生数

资料来源：教育部发展规划司。

    《教师法》第十一条规定：“取得幼儿园教师资格应该具有幼儿师范学校毕业及其以上学历”，对于不满足这个条件的，《教师资格条例》规定，非师范院校毕业或教师资格考试合格的公民申请认定幼儿园、小学或者其他教师资格的，应该进行面试和试讲，考察其教学能力，根据实际表现决定认定与否。目前在幼儿园教师培养问题上，培养层次出现断档，一方面城市优质幼儿园教师的高学历、高标准现象日渐普遍，另一方面为农村和基层服务的幼儿园教师的专业化程度却在降低。

    三、解决我国幼儿园教师问题面临的选择难题和出路

    我国幼儿园教师的问题实际上是体制问题在教师身上的反映。政府对幼儿教育责任定位不清，对幼儿教育机构的转制缺乏明确的原则，地方政府在具体的企事业单位转制中迫于财政压力，往往回避对幼儿教育的责任。正是这种回避和模糊，给广大企事业单位的幼儿园教师带来强烈的身份危机，也暴露了农村幼儿园教师存在的种种问题。要解决幼儿园教师今天面临的种种问题，必须重新设计幼儿教育供给体制。目前，体制的设计和重构有一些有利条件，但也面临世人的障碍。

    1.有利条件

    目前解决幼儿园教师问题的宏观环境还是非常有利的。1994年十四届三中全会提出《中共中央关于建设社会主义市场经济的若干问题的决定》后的十年时间里，我国政府和社会各界看到了市场经济在解放生产力方面的巨大作用，也充分认识到市场经济在拉大社会差距、激化社会矛盾方面的负面影响，认识到经济增长并不能自动解决社会矛盾。于是，在实施社会主义市场经济十年后，我国政府提出在继续完善社会主义市场经济的同时，动用政府干预这只“看得见的手”，建设“和谐社会”的社会发展总战略。各级政府将逐渐从经营性活动中撤出，加强在社会保障、教育和公共卫生事务中的责任。幼儿教育事业在联结教育和社会公共服务中的重要作用必将不断被社会认知，并被纳入建设和谐社会的工程'中。

    发达国家强化幼儿教育事业社会融合功能对我国幼儿教育事业的发展起到很好的示范作用。改革开放以来，我国经济和社会基本制度建设一直在向发达国家学习。发达国家自20世纪90年代后期起，对幼儿教育事业功能的定位一直是超越它的教育功能，将它看作社会融合的重要力量，是社会公共服务的组成部分。这一点在美国的开端计划(head start)项目和英国的确保开端(sure start)项目都有很好的表达。发达国家幼儿教育的思想和实践必将推动我国幼儿教育体制重建，也必将为彻底解决我国幼儿园教师问题带来契机。

    2.面临的困难和障碍

    虽然在指导思想层面上，我国幼儿教育事业发展具有非常有利的条件，但在国家制度建设层面上还面临不少实际困难。发展社会公共服务事业知易行难，政府在社会转型中还有很漫长的路要走。公共财政制度的缺乏是解决幼儿园教师问题无法避免的制度障碍。

    另外，我国国家战略一直是以经济建设为中心，这种发展战略在一定程度上影响了社会公共事业的重建和转型。而教育领域中义务教育“重}中之重”的地位也在很大程度上遮蔽了幼儿教育事业的发展，幼儿教育事业的重构一直未能纳入政府决策的优先顺序。

    在制度层面，我国教育界对民办幼儿教育机构占据“半壁江山”的现实认识不足，制度研究缺乏将公立、私立幼儿教育机构统起来，建设大的幼儿教育体系的视野。目前，大多数政策研究都主张将企事业单位幼儿园、农村幼儿园纳入政府办园的体系中，主张将这些机构中的幼儿园教师纳入公办教师编制管理系列。这种主张实际上缺乏对政府公共事业整体供给体系的研究，也缺乏对幼儿教育事业发展方向的把握，因而只能成为一种良好的政策愿望，而无法实现与社会公共政策的对话。我们在解决幼儿园教师问题时，应该更多地考虑这些措施是一定时期解决历史遗留问题的方案，还是水久性的制度设计。

    幼儿教育不属于政府义务教育范畴，它的发展不能走义务教育发展过程中政府大力推动、严格督察的路子，必须协调各种社会力量，通过立法、严格的教师注册、技术职务和行业管理机制，保障在各种幼儿教育机构中工作的幼儿园教师的权利和地位。幼儿教育事业发展需要强调政府在社会公共服务中的责任，而政府承担责任的方式有很多种，不能将完全由政府来办园作为事业发展的惟一出路。

    最近，国务院颁发了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确提出要允许非公有资本进入社会事业领域，支持、引导和规范非公有资本投资教育。解决我国幼儿园教师的问题，应该区分老人、新人，对于企事业单位转制引发的教师问题应该采取过渡措施，将他们的待遇和保障纳入企事业单位转制谈判的清单中，采取政府包下来、产权出让保障或完全市场化等措施灵活加以解决。而对于体制问题导致的幼儿园教师问题，则需要在整体体制框架下，通过幼儿园教师注册和监督管理制度加以解决，其前提是明确体制重构的思想和制度框架。