张燕：对取消学前班政策的思考

　　[摘要]针对近几年各地出现强力取消学前班的情况，本文通过回顾学前班的由来与发展，对取消学前班政策背后的事业发展观及其后果进行了剖析，认为学前班有着独特的价值和发展空间，是我国幼教事业多样化发展的一种形式，而非权宜之计。任何行政政策的出台必须基于客观调查和对社会现实状况的认真分析，对待学前班也应持这种客观合理的态度。
　　[关键词]学前班；幼儿教育；教育政策
　　
　　一、问题提出
　　
　　2006年4月4日，北京市教委出台了《关于取消小学附设学前班的通知》，规定自2006年6月起，北京市各区县小学将取消所开设的学前班，同时禁止小学出租房屋给社会培训机构开办学前班。“取消行动”将分步进行，其中远郊区县和朝阳、海淀、丰台区的农村地区，若尚无法保证适龄儿童接受学前教育，可逐步减少学前班的数量，但要制定取消规划。“到2010年，北京将逐步取消全市近900个小学学前班。”有记者采访相关部门负责人，被告知“北京市幼儿园现已基本具备接纳3至6岁儿童进行学前教育的能力。近年来每年生育人口大为减少，孩子‘入园难’问题已不再突出”。还有的新闻以“干扰正常学前教育”作为取消全部学前班的理由。正是在这种堂而皇之的理由下，不仅北京，近几年其他许多省、市也陆续出台取消小学附设学前班的政策通知。但事实果真如此吗?学前班已完成其历史使命而无存在的必要了吗?
　　
　　二、学前班的由来与发展
　　
　　学前班是一种为人学前儿童(5～6岁)提供的入学准备教育的独特组织形式，是旨在帮助其在生活习惯、学习习惯、社会适应性以及对客观事物的初步认识等方面打好基础的入学前一年教育，主要附设在小学，也有单独设立的。
　　从历史来看，学前班是上个世纪70年代末80年代初出现的一种学前教育形式。这种教育形式最初是自发产生的，目的是适应当时群众的需求，在办学形式上大多是由小学利用富裕校舍举办的。从根本上来说，学前班的产生符合我国国情。十一届三中全会以来，随着农村联产承包责任制的推行，农村经济有了一定的发展，广大农民有了送子女接受学前教育的迫切需要。然而，在以农业自然经济为主的生产方式下，经济起点仍较低，广大农民的生活活动较大程度要随农业生产需要而变化，加之他们的生活方式又较简易，受各种条件限制，兴办如同城市的幼教机构不够现实，但农村社会的发展又需要低费用和有一定效益的学前教育形式，以为农村幼儿提供入学前启蒙教育。在这种背景下，学前班应运而生了。
　　学前班最初出现在缺乏幼儿教育的农村，在一定程度上也与农村基础教育的发展状况有关。我国20世纪80年代初期，由于农村文化生活较为贫乏，农村幼儿文化基础相比城市要薄弱得多，而小学一年级课程的设置对于没有接受过幼儿教育、没有读写算基础的农村孩子来说具有较大难度。于是，很多农村特别是贫困地区的小学都附设了学前班，以便减轻一年级课程的难度，减少学生的留级率和辍学率。正是基于以上考虑，1983年国家教委颁发的《关于发展农村幼儿教育的几点意见》指出：“农村幼儿教育的发展有利于小学教育的普及与提高，有利于促进农业生产的发展，有利于实行计划生育这一基本国策，是广大农民群众的迫切要求。”
　　1986年10月国家教委专门颁布了《国家教育委员会关于进一步办好学前班的意见》，指出：“随着经济体制改革和教育体制改革的逐步展开，我国各地城乡的幼儿教育都有不同程度的发展，特别是广大农村幼儿学前班发展很快。事实证明，在我国各地经济文化、教育发展很不平衡，大部分地区幼儿教育发展尚不够发达的情况下，举办学前班是发展农村教育的一条重要途径；在城镇地区，也是满足群众送子女接受学前教育要求的一种教育形式。”
　　据1989年统计，全国学前班幼儿人数占全国在园(班)幼儿总数的47.3％。其中，农村学前班幼儿占农村在园(班)幼儿总数的60％，县镇学前班幼儿占县镇在园(班)幼儿总数的36.2％，城市学前班幼儿占城市在园(班)幼儿总数的23.7％。1992年，全国小学附设学前班占幼教机构总班数的42.5％，其中农村学前班占54.2％，县镇学前班占29.2％。1993年，学前班已占全国幼教机构总数的44.6％，其中农村学前班占56.2％，县镇学前班占30.3％。实践证明，在我国各地经济、文化、教育发展很不平衡，大部分地区幼儿教育发展尚不够发达的情况下，农村学前班是一种行之有效的形式。
　　1991年国家教委又颁布了《关于改进和加强学前班管理的意见》，在肯定学前班作为我国学前教育不可缺少的一种组织形式，对幼儿教育事业的发展起了积极促进作用的同时，特别针对学前班在教育和管理方面存在的问题，提出要改进和加强学前班的领导和管理，提高教育质量。文件规定了学前班的性质、办班原则、学前班的领导和管理、保育和教育的要求、改善办班条件的要求，以及学前班教师的管理和培训等，力求规范学前班的发展。
　　为进一步加强学前班的科学管理，端正办班指导思想，全面提高学前班的教育质量，并进一步为九年义务教育奠定基础，1996年国家教委颁发了《学前班工作评估指导要点》，明确学前班要：“1　认真贯彻《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》和《关于改进和加强学前班管理的意见》，坚持保教结合的原则，面向全体幼儿，促进幼儿在体、智、德、美诸方面身心和谐发展。2　为儿童人小学作准备，为九年制义务教育打基础。3　不以营利为目的。”。1997年7月17日印发的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》的通知再次强调：“‘九五’期间，各省(自治区、直辖市)要根据国家教委《学前班工作评估指导要点》的要求制定实施方案，分期分批地进行评估，争取到2000年使绝大多数学前班符合《要点》的要求。”
　　同年，国家教委为更好地指导学前班的兴办与管理，使之纳入规范科学的轨道，组织有关人员和力量，对各地已有的成功经验加以归纳提练，编写了《学前班管理工作手册》。学前班工作效果与教育质量的不断提高，推动了我国学前教育事业的发展。
　　截至1996年，我国全国学前班共有46.25万个，人班儿童总数1572.32万人，占接受学前教育(入园)儿童总数的58.97％。从全国情况来看，入学前班接受教育的儿童在农村平均占72.5％，县镇为45％，即使在城市也达31.1％。在内地、西北等农业大省甚至达87％，全国30个省市地区中，学前班占50％以上者为19个。学前班教育的效果直接体现在对儿童发展的促进作用上，进而起到了保证和提高小学一年级入学率的作用，对推动基础教育发展特别是九年义务教育具有重要意义，而更重要的是学前班的出现和发展扩大了学前教育受益范围，为更多幼儿提供了受教育机会，因而学前班已经成为我国幼儿教育事业的重要组成部分。三、对取消学前班政策的质疑
　　
　　据了解，各地取消学前班的理由主要在于两个方面：其一，城市幼儿园已经满足社会需要，学前班已然完成了历史使命；其二，学前班“小学化”的顽疾会贻害儿童。正是基于以上两点，一些人认为学前班的设置只是幼儿教育事业发展的权宜之计。那么，学前班的历史使命是否已经完成，学前班是否已无存在的必要了呢?换句话说，学前班的设置是不是权宜之计呢?
　　(一)城市幼儿园是否真的已经满足社会需要
　　据北京市教委学前教育处有关人士介绍，上世纪80年代初期，由于幼儿数量多，很多幼儿园没有足够的条件接收幼儿入托，所以兴办学前班就成了解决“入托难”的权宜之计。进入90年代后，北京市的托幼园所在数量和质量上有了很大的发展，随着幼儿出生率逐年递减，现有的园所已解决了全市3至6岁儿童的人园问题，并且“近年来每年生育人口大为减少，孩子‘人园难’问题已不再突出”。有些报刊甚至以“学前班与幼儿园争生源，干扰正常学前教育”的赫然标题作为一举取消学前班的理由。
　　应当承认，数十年计划生育取得了一定成效，城市户籍人口的出生率逐年下降。然而，城市对幼儿教育的需要不等于城市户籍儿童的需要。一个众所周知的事实是，伴随改革开放和城市化进程，大量农村富裕劳动力涌入城市。有研究表明，上世纪90年代中期以来，人口流动呈现出家庭化趋势，儿童跟随父母流动的现象越来越普遍，流动的学龄前儿童大幅增加成为城市面临的新问题。但是目前城市管理包括幼儿教育管理依然停留在对户籍人口进行管理的思路上，城市幼儿园面对这一新情况也没有做好应对的准备。加之近年来城市幼儿教育在经济体制转型中遭遇关停并转，正规幼儿教育机构总体数量在逐年下滑和递减。以北京市为例，90年代后期有3000所幼儿园，而2009年这一数字已下降到1200余所。
　　2006年北京市的一项调查表明，学前班在各个区都有一定比例，特别是四个郊县，无论户籍或外来儿童进人学前班的比例都大致在20～47％。大量进城务工人员的学龄前子女限于经济承受力以及其他原因，通常与正规幼儿园无缘，他们或是在街道、摊位前乱跑，或是进入了学前班和非正规教育组织。在外来人口进入的教育机构中，各个区的学前班和非正规学前教育机构都占有相当大的比重，特别是在郊县和外来人口较多的地方，外来儿童上学前班和非正规学前教育机构的数量相对较多，如门头沟和房山外来儿童上学前班的分别高达47.06％、40％；朝阳区外来儿童进入非正规教育机构的比例高达30％。有报道亦证实了相关的事实：“目前分布于城区的学前班主要在城乡交界地带，比如丰台区的学前班就有190多个班，主要是由于这里外来人口云集，幼儿园不能满足儿童的需要，外来人口要入学，就选择在学前上一年学前班。”即使在幼儿园相对充足的城镇地区，仍有家长包括户籍人口在为孩子选择幼教机构时选择了学前班。调查了解到，家长之所以选择学前班除了费用低的原因外，能够帮助孩子适应小学学习生活和离家近是他们做出抉择的重要因素。
　　总之，尽管我国学前教育事业有了重大进步，但面对当前现代化进程中的复杂情形和教育发展的多元需求，无论在城市还是农村，作为学前教育的一种组织形式，学前班仍有存在的必要，即这种教育组织形式仍有其存在的合理性。
　　(二)关于学前班“小学化”的批评
　　“小学化”是较为便当的扣在学前班头上的一顶帽子，但学前班的办学目的就在于使幼儿园教学过渡到小学教学，这种适应性的教育决定了学前班的教育活动形式应兼有学前、小学两个阶段的特点，由有较多学前特点即以生活体系组织活动的形式向较多小学特点即系统课堂教学转变。学前班从出现至今已有30年，在长期的教育实践中已经积累和创造出有效的经验，理应予以推广。以发挥管理上的正面引导作用。即使果真有“不符合儿童发展规律”的“小学化”倾向，也需要分析原因，给予针对性的指导并采取切实措施加以改进，简单化地取消了事表明教育行政部门在主动放弃管理职能，是不负责任的消极做法。
　　进一步分析，取消学前班事件背后有着深层的体制上的原因。长期以来教育部门内部一直各自为政，相关部门处室之间存在权责利益之争，而不是协调配合，作为一个整体发挥作用。笔者从对某市教育行政相关人士的访谈了解到，理论上学前班应该由学前处和基教处合作，共同管理。因为学前班的主办权是小学，小学是由基础教育处负责的，在行政上学前班应由基教处管理。又因其招生对象是幼儿园年龄的孩子，在业务方面就应由学前处来管理。但是实际的情况是双方之间沟通很少，由于学前处和基教处是平行机构，又没有一个上级部门进行协调，合作起来确实有较大难度，这就导致了学前班管理上的漏洞；此外，限于教委机构人员配备紧缺而管理任务在增加的现实，也带来了幼教管理中的困难。由此可见，这种因制度缺陷导致行政部门之间缺乏沟通产生的“小学化”倾向并不能作为取消具有合法地位学前班的正当理由。
　　(三)对学前班是幼儿教育发展的权宜之计的质疑
　　1991年6月17日，国家教委颁布的《关于改进和加强学前班管理的意见》对学前班的性质做了定位：“学前班是对学龄前儿童进行教育的一种组织形式。在现阶段，它是农村发展学前教育的一种重要形式；在城市，则是幼儿园数量不足的一种辅助形式。”这是官方文件对学前班在我国幼教事业中的地位的表述。那么，对这一文件中关于“幼儿园已能满足群众需求的城市即不必举办学前班”的规定又该如何理解呢?这是否意味着学前班是不得已而为之的权宜之计呢?
　　笔者以为学前班是在特殊时期产生的，在办学形式上，相对于正规化的幼儿园，确实存在一定缺陷。尽管如此，学前班经历了30余年的发展历程，已形成了独特的价值，实践中也有着巨大的发展空间。从理论上来看，学前班的教育组织形式有利于更好地解决幼小衔接问题，并且其指向性更强，任务更明确。就实践而言，随着幼儿教育事业的发展，许多城市提出普及学前三年教育的发展目标，但城市人群的构成是复杂的，低收入人群(包括大部分外来人口)的存在是不可忽视的事实，学前班教育的较低收费(低成本)正适应了这部分人群的需求。世界各国幼儿教育的发展无不呈现多元化多样化的发展趋向。多渠道、多样化地发展幼儿教育也是我国幼教事业的发展方针。实践表明，学前班早已成为我国幼教事业多样化发展的一种形式，其存在的合理性是不容置疑的。不顾客观现实贸然对其予以取消，不仅违背多元化的幼教发展方针，更有可能使社会低收入人群包括大量流动儿童失去接受学前教育的机会，损害他们的受教育权利，损害教育公平。（cuckoo编辑）