苏州市教育局：加大政府的师资投入 保证农村幼教事业的可持续发展

中国学前教育研究会“托举希望·发展新农村幼儿教育”研讨会获奖论文（未经允许，不得转载）

 

——摘引自联合国《九十年代贯彻儿童的生存、保护和发展世界宣言的行动计划》

 

      幼儿教育是我国基础教育的基础，是全面构建终身教育体系的奠基工程。幼儿教育事业的发展，对于大力促进儿童身心健康成长、高水平普及九年义务教育、全面提高国民素质具有十分重要的意义。

     “十五”以来，苏州市各级政府认真贯彻国务院办公厅《关于<幼儿教育改革与发展指导意见>的通知》（国办[2003]13号）、江苏省政府办公厅《关于<加快幼儿教育改革与发展意见>的通知》（苏政办发[2004]73号）以及苏州市政府《关于进一步加快幼儿教育改革与发展的决定》（苏府[2003]141号）文件精神，坚持大投入、办优质、少收费，引导苏州的幼儿教育走上了优质、均衡、和诣的健康发展之路。

      苏州市的基本情况  苏州是江苏省的一个地级市。下辖5个县级市（张家港、常熟、吴江、昆山、太仓）、7个区。现有户籍人口6160814万；外来暂住人口4765180万。2007年，地区生产总值5700亿元，5个县级市中全部被列入中国经济最发达县市的前10名。

      一、形成幼教事业发展的基本格局   苏州现有各级各类幼儿园342 所（含村级幼儿园或班）：其中城区幼儿园149 所，在园幼儿4万多 ；农村乡镇一级幼儿园 193 所，在园幼儿9万多。

      学前教育的普及率  苏州市常住户口中的3-6岁儿童总数为     人；在园幼儿约13万多；连续6年全市3—6岁儿童入园率达到98%以上。

      教师队伍的专业情况     苏州市现有幼儿教师      人：其中农村幼儿教

师 5750人；专业合格率93%；学历合格（中师毕业或等同于中师）率98%（含村级幼儿园教师在内），其中大专以上学历达到 87%。

     幼儿教育资源质量   在城区和乡镇一级的342所幼儿园中，省优质幼儿园103所；市现代化园97所；市一类园62所；在193所乡镇幼儿园中，省优质幼儿园103所；市现代化园97所；市一类园62所。

      如果我们以江苏省教育厅的统计标准为依据：一类以上的幼儿园为优质园，苏州市幼儿园的优质资源占总园所数的74%；而乡镇幼儿园中的优质资源占总园所数的  %

      幼儿教育的成本分担  国办[2003]13号文件指出：幼儿园的收费应该按照

“成本核算、合理分担”的原则，根据经济发展水平和老百姓的承受能力确定一个合理的收费标准。苏州市在2006年上半年由教育部门牵头、物价和财政参与，在全大市范围内进行了“幼儿园生均培养成本专项调研”,确定了现行的幼儿园收费标准。下面，我们分别以苏州市公办幼儿园中收费较高的、直属的优质幼儿园和收费较低的、张家港乡镇优质幼儿园为例，透视幼儿教育成本的分担情况.

     表二：幼儿园教育成本分担一览表(表中数据来源时间为2006年下半年)

      从表中所列举的优质园的收费情况看：在生均培养成本中，市区直属园家庭投入占生均教育成本的64%，政府投入占生均教育成本的36%。这一投资模式，接近美国、加拿大等西方以市场经济为主的发达的工业国家，以美国为例，在教育成本的分担比例中，家长一般承担60%的费用，联邦政府和地方政府承担40%。而张家港幼儿园家庭投入占生均教育成本的37%，政府投入占生均教育成本63%，这一投资模式，正在接近北欧一些高福利国家的投资模式，即政府成为投资的主体。在北欧一些国家，不论父母的就业状况或收入如何，幼儿教育服务都是免费的；而在另一些国家，幼儿教育投入则是采取由国家财政支持和根据父母收入水平交费并行的方式，但在总体结构上，政府的投入仍然是占比例最多的，一般来说，家长所需支付的费用在10%—20%之间，最多不会过所需费用的30%。

      在一个确定的成本下，家长交的越多，政府承担的越少；家长交的越少，政府承担的越多。家长和政府在教育成本上的投入之比，同样反映了政府对幼儿教育的投入情况。

     政府办园为主导  苏州市现有乡镇以上幼儿园342所，其中城区幼儿园149所，乡镇幼儿园193所。在342所幼儿园中，公办园263所，占园所总数的77%，集体办园57所占17%，民办园49所占有16%。而在193所乡镇幼儿园中，公办幼儿园192所，占乡镇幼儿园总数的99%。

      上面一组数据说明：苏州市的幼儿教育以公办幼儿园为主、以集体和民办幼儿园为辅，形成了“公办幼儿园为主导，公办民办相结合”的事业发展格局，特别是农村乡镇幼儿园，政府成为绝对的办园主体。

      （公办园：办园经费由国家财政支出、由教育部门、政府机关、街道和乡镇政府举办的幼儿园；集体办园：经费不是由国家财政支出、由街道和妇联举办的自收自支幼儿园；民办园：指国有民办、联办、租赁、股份制、私立等形式的幼儿园）。

     幼儿教育的物资条件是幼儿教育发展的一个基准线，“十·五”，期间，苏州市80%以上的乡镇幼儿园不是异地重建，就是扩建和改建，80%以上的乡镇幼儿园在园舍和设备设施方面实现了教育现代化。

 

 

 

      当园舍、 设施等硬件条件都具备的情况下，对幼儿教育起到决定性作用的因素就是幼儿教师。这是农村幼儿教育事业发展的关键。因此，如何建立一支稳定的教师队伍是农村幼儿教育可持续发展的一个带有战略意义的课题。

      苏州市乡镇幼儿园共有教师6592人，其中在编的、有公办身份的教师4228人，占幼儿园教师总数的64%（2005年为55%）。自聘教师2364人（含村园老师），占幼儿园教师的总数36%（2005年为45%）。在苏州市农村许多乡镇幼儿园，公办教师的身份并不稀奇，一些幼儿园在编的教师比例可以达到90%以上。

       保住公办编制.96年之前，苏州市的乡镇幼儿园100%的附设在小学，因此很多乡镇幼儿园教师和小学教师一样属于公办的在编教师，在有些村幼儿园，教师都有公办的身份。九十年代，国务院曾就教师编制等问题下发过文件，文件对幼儿园教师的编制当时没有明确规定，而由于苏州市的乡镇幼儿园基本上是以小学附设为主，因此当时苏州市乡镇幼儿园的教师编制便跟着小学保留了来。保住农村乡镇幼儿园教师的公办教师身份，是今天苏州市乡镇幼儿园教师队伍得以稳定、乡镇幼儿教育事业得以持续健康发展的一个非常重要的举措。

     增加地方编制。在保住了原有公办教师编制以后，怎样使幼儿园教师的编制能够持续不断的增加，以满足幼儿园规模的迅速扩大，继续保持乡镇幼儿园教师队伍的稳定？在2005年之前，各县市的主要做法就是：千方百计通过各种渠道增加幼儿园教师的编制，以保证乡镇幼儿园教师的工资待遇。从某种意义上讲，在当时，这种名目繁多的各种编制，的确对稳定教师队伍、保证教师工资待遇起到了很重要的作用。以某县级市为例，我们看一下乡镇幼儿园教师的编制类别及相应的工资状况：

      除了表中的“公办编制”以外,该市“市合同”教师实际上是进入当地的事业编制的,这一批教师的工资是经过市财政认可的,因此这种编制的教师工资和公办编制的教师一样，都是由市镇两级财政负担的,所以他们的工资水平基本相同；“人事代理”这种身份的教师则是由市人事局统一进行招聘、关系挂在人才市场的，这种身份的教师也是有指标的，而这种指标是要经过人事部门同意的，“人事代理”的工资水平不完全相同，有的乡镇的“人事代理”的教师工资和公办教师的工资相差无几，有的会稍低于公办教师，但比“乡镇自聘”教师的工资要高；至于“人事代理”和“乡镇自聘”教师的工资，则都是由乡镇财政支出。“临时代课”教师这一群体很少，主要是为解决幼儿园临时性困难而由学校自己临时聘用的，这一部份人员的工资是根据当地用工的工资最低保障线、由学校自己支付的。

      考试进入编制。近几年来，由于人事制度和毕业生分配制度的改革，各县市区对幼儿教师的上岗大都实行了聘用制，为了保证教师编制能够随着幼儿园规模的扩大而不断增加，人事部门每年都会给幼儿园教师一些进编的指标，通过进编考试，录取优秀的毕业生充实幼儿园教师队伍。近三年来，张家港、常熟、昆山、吴江、太仓等七个县市区的幼儿园教师队伍增加了870个公办教师的编制，平均每年有290名公办教师的名额进入乡镇幼儿园。这一措施对吸引优秀毕业生加入幼儿园教师队伍、对提升当地幼儿园教育水平、甚至对吸引当地优秀的初高中毕业生报考幼儿园师范学校，都起到了积极的推动作用。

     为确保证农村幼儿教师的待遇，确保农村幼儿教育的质量，目前苏州农村的幼儿教育基本上实现了由乡镇统筹的管理模式。乡镇对幼儿教育的统筹管理有两种方式，一种是乡镇直管，一种是由小学代管，由小学代管的，经费不足部份由乡镇补贴。

     （1）制定农村非公办幼儿教师工资保障制度 

      保证人员工资的经费来源。苏州市农村乡镇幼儿园用于人员工资的经费来源主要是两个渠道：一是由财政拨款，二是由家长交付的保育费和管理费支出。一般来说，乡镇公办教师的工资是由市镇两级财政负担，非公办合同制教师的工资由保育费和管理费支出。如果幼儿园非公办教师人数较多,保教费难以全部承担幼儿园费用支出,那么缺口部分则由乡镇财政补足。因此，对幼儿园来说，公办教师的数量越多，地方财政的投入就越大。

     苏州市乡镇幼儿园现有教师6592其中公办教师4228人，占幼儿园教师的总数64%；非公办合同制教师2364人，占幼儿园教师的总数36%。乡镇幼儿园公办教师的年收入一般在3.5-4.5万。假如我们以4万计算,苏州市市镇两级财政每年仅支付农村乡镇幼儿园公办教师的工资就需要1.7亿元。

建立特殊的工资体系。为了确保幼儿园民办教师的工资待遇，早在2003年，苏州各县市区就相继出台各种文件，为农村幼儿园民办教师制定了最低工资保障线，，建立了特殊的工资体系（见表五），千方百计保证教师的工资待遇。张家港于1996年就以市政府的名义下发了《关于对全市幼儿园（班）非公办幼儿教师实行资格考核和工资福利统筹的意见》，文件除了要求逐年提高合同制教师的待遇，还规定合同制教师的工资最低应享受公办教师工资的80%。

      逐年提高教师的工资水平。为了稳定教师队伍，乡镇政府承诺：教师的工资每年都要有一定幅度的提高。比如，张家港等县市幼儿教师的奖金每年就是以2000元的幅度在逐年提高。据不完全统计，从2005年到现在，苏州农村幼儿园非公办教师的工资总体水平从2005年的年收入0.8—1.2万提高到了现在的2—3万，即92.7%的农村非公办教师的工资在2－3万之间。

      苏州农村非公办幼儿教师已有97%进入城镇职工社会保险(分别为六金\五金\三金)，2.5%的农村幼儿教师买的是农村商业保险,有0.5%的农村幼儿老师还没有进入社会保险。苏州市农村非公办幼儿教师的社会保险经历了两个不同的时期：农村商业保险、城镇职工社会保险，这从另一个侧面标志着农村幼儿教师社会地位的提高。

      不管办园主体是谁，幼儿园的主管单位都是教育部门。这种管理模式，极为有效的促进了教师队伍的专业成长。

      苏州市现有乡镇中心园193所，99.5%是由乡镇政府举办，因此幼儿园的人、财、物主要是由乡镇直管或由小学代管；业务上由各地教育部门主管。村级幼儿园458所，由乡镇中心幼儿园统一管理，但在具体管理方式上又不尽相同。目前，乡镇中心园对村园的管理大致上有这样几种模式：

      并入式管理是把乡镇中心园作为总园，村园作为分园，村园是乡镇中心园的

一个部分。分园的人、财、物、教育教学、队伍建设由总园统一管理，总园和分园的教师可以流动、轮岗，教师的性质和待遇实行的是一园两制。这种管理能较快的提高村级幼儿园的管理水平和保教质量。

       派出式管理是由乡镇中心园派出业务园长去村园担任园长，对村园进行全方位管理。这种管理模式的乡镇中心园和村园在人、财、物上是相对独立的主体。

      辐射式管理是以乡镇中心园为中心，向村园辐射，在中心园的周围有若干个村园，村园的管理由中心园的一名园长或副园长统一负责，包括对村园教师的考核。他们之间没有一对一的关系，中心园对村园的业务指导和管理，主要是通过教学开放和下乡支教活动进行。

      目前由于区域现代化的整体推进，农民住房的动迁，很多村园并转成农村动迁小区的配套幼儿园，因此第一种管理模式在呈上升趋势，而第三种模式越来越少。

      举办乡镇幼儿教育、办好乡镇中心园是乡镇政府的责任，对乡镇中心园的业务管理是教育职能部门的责任；而对村园的管理，诸如教育、教学、教师队伍等应由乡镇中心园全面负责。这种管理网络的形成，是整体推进农村幼儿教育的发展、全面提高农村幼儿教育质量的基本保证。（见农村幼儿教育管理网络图）。

     （2）鼓励学习和进取的激励机制

       幼儿教育的持续发展关键是教师队伍的稳定和提高。为了稳定农村幼儿教师队伍、提升教师队伍的专业水平，各地都相继出台了各种措施，以激励幼儿教师的学习和进取。归纳起来，各地的激励措施大致如下：

      奖励高一层次的学历进修：为了提高教师的学历水平，各地对教师的学历进修都有相关的奖励，有的是结业一门奖一门，有的是按学历高低进行奖励，还有的是学费凭毕业证报销。

      奖励各种荣誉的获得者：各地政府和教育部门对获得各种荣誉的教师实行县市和乡镇两级奖励。特级教师、学科带头人、双十佳、教坛新秀的获得者，都可以从政府和教育部门拿到不少的两笔奖金，有的是每月增加，作为工资按月发放。

      奖励到农村或边远地区支教的教师：为了使幼儿教育能够整体均衡的发展，不少县市对到农村的边远地区支教的教师实行奖励。比如张家港，对到农村和边远地区支教的教师实行每月300元的奖励。

      奖励教育科研成绩突出者：不少乡镇对教师文章发表和获奖，都分别按照文章发表级别和数量，给以专门的奖励。

     （3）保证教师专业成长的专项资金 

      为了保证教师专业成长所必需的经济支撑，各地政府、教育部门、乡镇中心、幼儿园每年都要有一笔资金专门用于请专家讲学、教师外出学习考察、组织岗位培训（新教师上岗、外专业转岗）、骨干提升、课题研究、购买图书资料等（简称专业成长资金），以确保幼儿园教师队伍的专业提升。近三年来，五个县市仅用于上述农村幼儿教师专业成长的资金就达2071万元。 

      以公为主的启动投入

      以硬为先的营运投入

      以人为本的发展投入 

      坚持依法办事（国家和地方文件）、

      建立反馈通道（人大议案、政协会议、行政调研）、

      制定考核指标（级类验收、区域幼儿教育现代化指标体系）。