农村“留守幼儿”问题解决中政府应承担的责任

[摘要] 在我国目前社会转型的背景下，随着农村剩余劳动力向城市的不断转移，农村留守儿童作为新生的社会问题开始凸现，尤其是处于学前期的农村留守幼儿。政府应发挥宏观调控的重要作用，从投资、制度调整、各部门协调等方面采取措施，加强改革，协调推进，以解决农村“留守幼儿”问题。

20 世纪 80 年代中期，我国开始大规模出现进城务工的农村人口，农村留守儿童就是伴随其产生的一个特殊社会群体。目前，农村留守儿童问题引起了全国的普遍关注，但大多数人只关注了义务教育阶段的农村留守儿童，忽略了学前期的农村留守幼儿。就国家现行的各种与留守儿童相关的政策、制度来看，也大多向义务教育阶段的留守儿童倾斜，将学前期的留守幼儿排除在外。如 2001 年《国务院关于基础教育改革和发展的决定》提出了解决流动人口子女义务教育问题的措施； 2003 年 9 月，国务院办公厅转发的教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》也只针对农民工子女义务教育的问题。然而，学前期( 0～6 岁) 是个体身心发展的关键期，这一时期幼儿所受到的教育将影响其一生。为了能够纵向地、更全面地探讨农村留守儿童问题，政府应当同样承担起在农村留守幼儿问题上的责任，发挥必要的宏观调控的职能。

学前期是个体社会化的起始阶段和关键时期，亦是个体认知发展最为迅速和重要的时期，对个体一生的发展具有十分重要的奠基性作用。农村留守幼儿多由家中的老人或父母的亲戚、朋友抚养。这些代理监护人或缺乏正确的育儿观，或因为不是自己的孩子而疏于照料和教育，致使多数留守幼儿得不到良好的成长环境和适宜的学前教育。已有研究证明，单调、贫乏的环境刺激和早期教育会造成儿童在认知方面的落后。牛津大学与诺丁汉大学的教授发现，有学前教育经历的儿童，上小学时( 平均年龄为 4 岁零 9 个月) 比那些完全在家照看的儿童早慧 4 到 5 个月。那些有 3 年高质量学前教育经历的孩子( 两岁或两岁以前入幼儿园) ，上小学时在教育接受能力方面比同龄人领先10～12 个月。联合国教科文组织 1996 年在《教育：财富蕴藏其中》的报告中明确指出：“受过幼儿教育的孩子与没有受过这一教育的孩子相比，往往更能顺利入学，过早辍学的可能性也少得多”，“学前教育的不足或缺乏这种教育，均可严重地影响终身教育的顺利进行”。由此可见，学前教育是义务教育乃至整个教育事业的基石。我国许多政策已关注到农村留守儿童普及九年制义务教育的问题，如果能进一步处理好农村留守幼儿的成长和教育问题，将可以有效地提高农村留守儿童义务教育的质量与效益。

学前教育对人的发展具有巨大的潜在价值，儿童在学前期形成的行为习惯、情感、态度、性格等将影响儿童日后的发展。因此，农村的幼儿能否接受良好的学前教育，会影响到农村义务教育的效果和农村未来劳动者的素质。我国是农业大国，农业人口占全国人口的 2/3 以上，“三农”问题已成为我国经济发展道路上的羁绊，不利于和谐社会和社会主义新农村的建设。可见，解决好农村留守幼儿的教育问题是实现社会公平、构建和谐社会和社会主义新农村的必然要求。

另一方面，幼儿因其自身能力的不完善，还不能独立生活，需要成人给予特殊的关爱和照顾，属于弱势群体。“农村留守幼儿”不仅不能享受到父母的亲自抚育，更因出生在物质资料相对匮乏的农村，而愈发处于弱势地位。在我国目前全面开放和深化改革的关键时期，要想全方位、多角度地重新调整与分配利益关系，促进社会的和谐发展，就应当重视并解决好农村留守幼儿这一特殊弱势群体的问题，为构建社会主义新农村保证新生力量。

一九五九年联合国的《儿童权利宣言》指出：“凡是以促进儿童身心健全发展与正常生活为目的的各种努力、事业及制度等均称之为儿童福利。”在广义上，儿童福利是所有的家庭和儿童都应享有社会对其所负的责任。即使从狭义的儿童福利来说，农村留守儿童本就处于社会弱势地位，更何况幼儿；其次，农村地区的经济水平低，通常来说，他们享受不到城里孩子所拥有的物质条件；再次，在经济水平低的情况下，这些孩子还缺乏父母的贴心照顾。显然，这类孩子很难从家庭得到其成长所必须的全部条件，政府应承担起一定的责任，采取一定的措施，帮助解决农村留守幼儿问题。历史已充分证明，社会公平、公正在整个国家发展进程中的重要性，政府出于对公共事务的关心，对公共利益的关照和社会公平的维护，有必要介入农村留守幼儿问题，由国家或社会为留守儿童提供保护性的生活条件，通过投资、管理、指导等途径或方法为这些困境儿童的成长提供一定的保障，以充分体现儿童福利的社会属性。

在英国，从 1997 年工党执政以来，布莱尔政府就提出了以“全纳教育”( inclusive education) 促进“全纳社会”( inclusive society) 发展的理念。2003 年他们颁发了“每个孩子都重要: 为了孩子的变化”的文件，强调每个孩子都不能被忽视，并努力缩小处境不利儿童与其他儿童的差距。我们可以借鉴他国的儿童福利政策，以平等性、差异性和补偿性为原则，切实推进农村留守幼儿的社会福利。

受城乡二元经济的影响，我国现行的二元化户籍管理制度将户籍与教育挂钩，儿童在非户籍所在地入公办园，要缴纳高额的借读费，甚至名目繁多的赞助费、建园费等。这让大量进城务工的农民，因无力承担高昂的借读费，而将幼儿留在家乡农村由父母或亲戚等人照看。

另一方面，人们目前只普遍关注到了户籍制度对儿童入托产生的影响，还没有看到户籍制度对留守幼儿的父母——农民工的影响。其实，户籍制度以及与户籍制度挂钩的其他制度，如就业制度、社会保障制度、教育制度、住房制度等使农民工在经济上、生活上均不稳定，被排斥在城市主流社会之外，根本没有条件带着孩子进城受教育。农民工因城乡分割的户籍制度产生的二元劳动力市场，而不能与城市居民同工同酬，他们只属于城市中的漂流者，生活在城市的边缘。根据国家统计局服务业调查中心的调查结果显示，从每周工作时间上看，46.90%的农民工每周工作 7 天， 36.71%的农民工每周工作 6 天， 15.58%的农民工每周工作 5 天，只有0.81%的农民工每周工作在 4 天以下。而且，农民工所在单位提供的工作待遇普遍不高。据被调查的29425 名农民工介绍，其所在单位提供的工作与福利待遇是: 签订合同或协议的占 54.01%，能兑现工资的占 85.14%，提供加班补贴的占49.87%，有双休日的占 11.87%，能提供工伤补偿的占 42.84%，可以带薪休假的占 20.47%，可提供岗位培训的占47.23%，有住房补贴的占 7.58%，提供住房公积金的占 4.76%，妇女可以带薪休产假的占被调查的女农民工的 20.22%。由此可见，农民工有着劳动量大、报酬低、居住条件差、流动性大的特点，这就使得他们既不愿意也不可能将自己六岁或六岁以下、生活尚不能完全自理的孩子带在身边。

一直以来，幼儿教育在全国教育经费投入的总量之中所占的比例最小， 1993 年才首次突破了百分之一，达到 1.31% ，十年来则基本停留在这个水平。在 2000 年的教育经费支出中，高等教育占25.4% 、中专占 6.6% 、中学占 29.42% 、小学占32%、幼儿教育仅为 1.38%。在我国这种幼儿教育经费本身就不足的情况下，有限的教育资源往往集中于城市，农村享受不到与城市相等的投资，更何况农村的基本保障措施不够完善，在义务教育尚不能普及的农村，学前教育更难实现教育公平。这就使得农村留守幼儿几乎不可能从政府那里获得帮助，以减轻自己的困境。

政府应设立农村幼儿留守专项经费，并采取有效的管理措施保证该专项经费的合理使用。在具备一定条件的农村地区，政府甚至可以直接投资，为留守幼儿开办“留守家园”，挑选富有生活经验和育儿经验，同时又富有责任心与爱心的教师，让孩子们在幼儿园的呵护和伙伴们的友好交往中健康、快乐地成长。

另一方面，政府可以通过一些优惠政策，多方吸引社会各界人士在农村办合格的“寄宿制幼儿园”，并实行“代理监护人”制度，即由教育局组织特定的考试，筛选合格的“代理监护人”。希望成为“代理监护人”的人，必须通过该项考试，方可获得教育局颁发的“代理监护人”合格证。获得这一合格证之后，他们才能向留守幼儿家长收取一定的代理费用，并且只能最多获得 3 个留守幼儿( 包括自己的未成年子女在内)“代理监护人”的资格。

政府首先应促使教育部门、公安部门和民政部门等合作，改变以往以户籍制度为依据的入园政策，实行按当前居民地就近入园的学前教育制度。各级政府部门，尤其是比较富裕的地方政府，不仅应为户籍幼儿服务，也应将非户籍幼儿纳入其服务范围。同时，剥离户籍制度与就业、教育、住房、社会保障等制度的联系，只有这样才能加速农民工融入城市的社会进程，改善农民的待遇，让农民能够放心地将孩子带在身边。其次，教育部门与工商部门还应一起加强对民办园的收费管理，实行不同层次不同收费标准，使农民工可以根据自己的收入情况，为其子女选择幼儿园。同时，教育部门应抓紧对这些幼儿园的质量评估，确保这些民办园的教育质量和生活环境。另外，各乡、镇妇联、团委和教育局等部门也应携手建立农村“留守幼儿”的教育和监护体系，如在各省、市、县、乡政府建立“留守幼儿”关心会，以便统筹和协调解决农村“留守幼儿”问题。

近年，我国政府和社会对学前教育事业发展日益重视，在这样的契机下，应加紧制定和颁布《学前教育法》。各地方政府，尤其是有大量农村留守幼儿的地方，则应根据本地实际情况，出台地方性学前教育法规，规定农村留守幼儿的权利，明确政府及相关部门在农村留守幼儿问题上的政府职责、农村留守幼儿的学前教育与家长和社会的关系、农村留守幼儿的学前教育投入与条件保障，以及与农村留守幼儿有关的学前教育法律责任等。只有以法律为依据，才能比较妥善地解决农村留守幼儿的问题，改变家庭、社区、政府三者互推责任的现状。

城乡经济二元化是迫使农民由农村涌向城市的根本原因，也是农村留守儿童产生的根本原因，同时农村经济的落后也是导致农村儿童福利得不到保障的根本症结所在。因此，在一些经济欠发达的农村大力发展乡镇企业，让农民留在家乡也能得到经济上的满足，才有精力顾及儿童的抚育与教育，地方政府也才有财力完善当地儿童福利保障措施。