民办园是我国经济体制改革背景下出现的新事物。民办园的产生与发展对于改革单一办园体制，广泛吸收社会资金和教育资源，满足社会不断增长的多样化需要，推动幼教事业发展，起到了积极促进作用。
近年来民办园发展极为迅速。据有关统计数字，截止1995年，全国有民办幼儿园20700所，已占全部托幼园所一定比例，入园幼儿比例已达整体的5.3%。然而对民办园的管理政策与办法却相对滞后。为了解目前北京市民办园基本状况，了解其存在问题及成功经验，为政府正确决策提供事实依据，从而规范办园行为，为其健康发展创造良好条件，同时也为幼教办园体制改革提供启示与借鉴，我们组织进行了此次调查。
本次调查时间为1998年年底，主要采取访谈方式进行，以北京市民办园主办者或园长为访谈对象。
一、北京市民办园基本情况
1.开办时间、位置与收托规模
这次调查的23所民办园中，除1所为1986年创办外，其余20余所均为1993年以来开办，其中1997年开办了7所。这表明，民办园正是经济体制改革的产物，走向市场经济的社会环境，为其发展提供了宽松的条件。
民办园所处区域多位于近郊。除西城区有2所，其他均位于近郊区。如：丰台、石景山、海淀和朝阳。民办园使用房舍均为小区配建园。这表明，民办园的发展与城市建设同步。如西城的2所园即为老城区城市改造而配备建筑起来的；其他各区的民办园均为新开发住宅区的配建园。
调查显示，民办园呈一定规模，以中小型幼儿园居多，小型园约3个班，收托幼儿数50人左右，中型园则为5-8个班，幼儿人数总计150-200人。中小型园所比较易于管理，并可适应社会不同需要，灵活办园。民办园编班额度以小型班(15~20~25人)居多。
由于经历了一定时间的发展， 23所民办园中的大多数园现有收托幼儿数基本与该园最大规模相适宜。但几所开办时间较短的园所有空置房舍和配套活动室，如丰台阳光幼儿园共有20套活动室，今仅收托7个班。调查中还了解到，个别小区园闲置4~5年。对这些资产为何未及时用于办园、如何充分利用小区园为小区服务等问题，还应做进一步调查，进而采取相应措施，避免资产浪费。
2.民办园的定位及其特点
所调查的23所民办园多数面向社会高收入阶层，收费大多较高，除日常保育费外，有的收取赞助费高达数万元。它们均面向全市招生，少数园注意收托部分小区幼儿。
民办园较注重兴办特色，从其命名可大致明了这一点，它们多以双语、才艺、电脑、增智为特色，以迎合当前家长望子成龙急切心态，吸引生源。同时在服务特色上，多为寄宿制，满足了部分家长这方面需求；民办园收托幼儿年龄范围不仅面向3-6岁幼儿，少部分还向下延伸年龄，如收托2岁甚至2岁以下乃至数月婴儿。
目前有的民办园课程安排量过大，存在幼儿负担重的问题。民办园保教工作与生活护理还需加强。民办园为小区开放的服务意识不够，调查中多数园否认其为小区配建园。
另外，所调查的23所园有近半数仍未获得办学许可证；少数园创办2年仍未注册。
二、北京市民办园办园体制与经营运转状况
1.民办园园舍为国家所有，园所具有办学自主权
目前民办园使用的房舍等均为政府为开发新的居民区配套而建。园舍房产为国家所有。小区配建园建筑规范，房舍条件好，加之有一定开办投入，物质环境一般优于街道园、部门园，甚至教办园。多数园所拥有办园自主权，包括人员聘用、财务经费使用支配及教育决策权，自主经营。
2.民办园主办者情况
目前本市民办园主办者有几种情况：
第一类是主办者为公民个人，即集主办者与经营者为一身的情况。如繁星、本真幼儿园等(以下园名省略“幼儿园”三个字)。
第二类是管委会制或董事会下的园长负责制。董事会有行政权，并有权聘任园长和业务园长。董事会下放权限程度有所不同。这类园又分为三种情况：
①公司为主办者。这类公司多为民营企业及外资企业。由公司作为主办者，下聘园长等。如卧龙、北方、阳光等。
②社会民间团体为主办者。如民进组织兴办的英才等。
③合作办园，即由政府机构如教委或教研中心、托幼办与外资或民营企业公司合办，或是民间团体与外资或民营企业合办。如二十一世纪、大地、阳光等。
第三类为公办转制园。如崇文三幼、丰台实验园，实行以园长负责制为核心的新办园体制，即：园所国有，园长承办，自主经营，自我发展。
3.民办园启动情况
民办园的开办及启动经费来源有以下几种情况：
①外资投入，如双龙、大地、卧龙、二十一世纪；
②境外捐助，如繁星、新运；
③贷款，如金色摇篮；
④个人投资集资，如本真、小红帽、音院附幼；
⑤向家长征收赞助费，如五幼分园。
有的民办园是通过以上几种情况结合而获得开办经费的。民办园启动经费来源渠道多样化表明，幼教事业可以广泛吸收社会资金而得到发展。
民办园启动经费数额不一。如从数千元或数万元，以至于百万元不等，最多的达500万元，如金色摇篮。这里需考虑的一个问题是，超大额度的开办费是否确实及是否必要?教育经费是否得到有效利用、有无办学效益?
公办转制型幼儿园无须开办投入费或仅以小数额补充经费，主要靠扩大社会服务功能带来教育与经济效益。
4.民办园的日常运转
民办园的日常运转经费多出自受益者即家长交纳的保育费、赞助费。目前，园所保育费标准由100~1000元不等。民办园均收取赞助费。其额度也有很大差距，如每生3000元至数万元。赞助费的收取及额度、标准未受物价部门审计监督。名义上是用于改善办园条年，实际如何使用则不得而知。一些民办园赞助费有一定比例用于支付教师工资或奖金。
民办园目前支出项目及标准也有不同，特别是在是否需担负房舍租金上差异较大。有的园完全无偿使用房舍；多数仅交付小数额“管理费”或“折旧费”；部分园需支付房舍租金达40-50万元，如繁星仅4个班50多名孩子，每年要交50万租金，而小牛津8个班配置的整所幼儿园租金仅38万。收费并非高额的繁星幼儿园办园5年，亏损多达20万元，园长说最主要原因是房租过高。从这一情况可以看出园所如不必担负高额房舍租金，则开支可大大减少，无须高收费，就可基本维持正常运转。此外，民办园人员配置比例过大现象较普遍，教工与儿童比例为1： 2，导致成本过高，无效益。
个别民办园或公有转制园经费来源中含政府拨款部分，包括部分公职人员工薪及医疗劳保等，且完全无偿使用房舍，因而发展条件相对具有优势。
5.民办园人员状况
民办园教工人员来源主要有以几下种情况：一是向社会招聘人员，一般这类人员占比例较大，这部分教工档案是在人才中心；二是公职人员，包括退休教师、退休园长及下岗者等，其档案在原工作系统；还有一部分应认为介于二者之间的，即公办转制园所的教工，其编制仍在教育系统，承办期间工资自筹。在人员聘用上一般签有书面或口头形式合同。
民办园教工年龄以中青年居多(35岁以下)，其学历、经验水平不一：教师一般为中专幼师(学历)；保育员多为初中或高中文化，无专业培训经历。园长中有教育专业学者，幼师毕业有一定经验者，此二种情况下均较年轻；还有部分为公办园退休园长。
公办转制园教工的工资较高，奖金福利好，如提供免费餐点1~2餐，私人或公司办的民办园中，仅少数(如小牛津)情况较好，多数则工资水平不高(如每月500~800元)。民办园中有约半数为教工中自社会招聘者办理了双险，有的只办了一种，有的园长或主办者称正在办理中。调查中也有园提到不知如何办理社会保险问题。
民办园在教工培训问题上随意性较大。有的能有目的计划，如作出培训或自我提高规定，安排时间，提供一定条件如担负一定经费，有的则无此意识与安排。
目前民办园大多教工流动性大，人员不稳定。
三、北京市民办园存在的问题及思考
民办园是适应经济体制改革出现的新的办园形式，除广泛吸收社会资金用于教育，人力、智力等社会教育资源也可得到利用。如相当一部分园长及中层管理者聘请富有经验的退休教师、园长，使他们进一步发挥余热。更值得一提的是，民办园主办者有的就是教育事业研究人员，可以将理论直接付诸实践，为民办园发展和教育质量提高贡献力量。民办园在安置就业方面作出了积极贡献。然而，从北京市的情况来看，民办园因经验不足、管理滞后，目前存在工作职责权限不清、办园行为不规范及高成本经营、教育效益低等问题，需认真加以分析，探讨解决对策。
1.产权归属、管理职责权限不清
园舍产权、设备设施等资产归属问题及管理职权归属不明确。园舍产权无疑为国家所有，但对园舍管理职权归属不明确、不统一，管理办法不规范。如，有的归区社会服务中心管理，或是托幼办、区教委、教育局等，或是归某集团公司管理。园舍或无偿使用，或仅交付管理费折旧费，或是需支付租金。存在园舍使用收费随意性大，无明确名目、标准，及去向不明，公房租金有流入某部门小金库之嫌等问题。对经办者的资格及审批标准不明确，审批权限归属似为有权支配园舍房产者(如托幼办)，审批及对园舍、场地的使用未经公开操作。这种状况必然导致国有资产流失，社区居民权益得不到保障等问题。
目前，教育行政部门未行使主管职能，无审批，也无指导、监督、评价。民办园教师不能像公办园教师那样享有评级晋职及接受培训等权利，在一定程度上也影响了积极性。
2.收费随意不规范，经费使用、分配不公开和缺乏监督
民办园收费存在失控现象。多数民办园未核算教育成本，依“收支平衡略有余”原则确定收费名目及标准，费用使用、分配也无公开监督。
民办园目前在保育费、托补费上，受到物价部门审计监督，基本上是按市双一园标准收取，有的收费稍高。但民办园向家长收取的占更大比例的赞助费则未受任何监控。其收取的依据似以北京市教委“社会自愿捐赞助学”有关文件，但这种提法似很勉强，事实上，家长缴费未必自愿，且并非是为了有益于他人或社会的行为，而是体现为个人的选择性消费行为。高价未必高质。这种名目标准不规范的情况很容易产生漏洞，成为主办者以办学为名义利用国有园舍获取暴利的便利途径。应将所谓赞助费与正常收费并轨，明码标价，依其必要性及主要支出领域规定出项目与标准，如园所建设费、园服费、特殊活动费等，依据成本确定价格，取之有据，便于监督管理。
从民办园赞助费的收取可见，目前，幼儿家长是园所最大资产投入者， (如每生每年5万，则有100个幼儿规模的园所年收入达500万)家长有钱投资教育是好事，但其权益如何得到保障?市场经济是法制经济，要明码标价，是捐助行为或必要费用必须明朗化!
物价部门是否可以与教育行政部门在核定成本基础上，依园所兴办与运转的最必要支出确定指导价，园所可依市场调节，上下浮动，以便规范办园行为。
3.主办者投资行为不明确
民办园的兴办与经营运转中主办者投资占一定比例，但主办者投资属于捐助行为还是经营行为不明确，如为后者大多有收回投资并赢利问题，相应的也有交税问题；如为前者，对捐款的使用也需有一定监督。
民办园属教育性、社会公益性机构，是以教育好幼儿，为社会公众提供服务为目的的社会公共设施(这一性质与公办园无异)，要生存并得到发展就需讲究经营。民办园的发展既要鼓励捐资，也应允许经营性投资及股份式集资经营等，以吸引更大量社会资金用于非义务阶段的学前教育。但目前迫切需依不同类型民办园制订相应管理措施，分类管理。
如果收费大于支出或收费大于成本，表明有赢利，有关管理部门应在对园所作资产评估基础上规定利润幅度(可以银行存款利率为最低标准，一般不得高于企业利润)，并对利润的归属及分配去向作规定，保证利润的大部分用于园所建设和再发展，同时投资者也有一定收益。赢利的园所需上缴税费。
民办园目前存在非基本必要支出情况，如配备大量现代化设施，电脑监控器，装备汽车等，此均为高消费，也可考虑通过纳税，予以控制。
4.民办园投资者与经营管理者关系不明确，未实施园长负责制并确立民办园法人地位
调查表明，目前民办园基本为独立实体，但其法人地位不明确(法人与私人的区别与联系不清)，与此相联系的是，园所资产归属不明确。一些主办者在园所登记时填写“园舍国有，设备设施是主办者个人所有”，而不是归园所所有。表明园所财产不独立，或园所财产与办学者其他财产不分离，这种情况将导致无法制定办学过程中的收益是用于办学者个人即私有资产增值，还是园所资产保值增值。
部分园所主办者即投资的公司，实施所谓董事会管理体制，其董事会的构成、成员资格及章程等均不清。由并不了解教育的公司或董事会行使行政权，并决定园所教育模式，园长仅为聘用的打工者，分管业务，未实施园长负责制。有的园长为富有经验的原教办园退休园长，虽对加重幼儿负担的教育模式有意见，但无权表态。在这种情况下，园所缺乏办学自主权，无法依教育规律施教。
一些园所属合作办园，如区教委与某公司合办，但双方职责权限如何并不明确。有的园填表时，将教委或托幼办填为主办者，但双方关系仅限于园所每年要向区托幼办交付园所租金，似也属职责不清。公办转制的园所也存在着承办者与区教委责权不清等问题。
5.明确民办园地位、性质，教育行政部门切实行使主管职能分类管理
①明确民办园性质、民办与公助关系
民办园性质似可从三方面加以界定：即公益性、非国家财政拨款及自主办学。依民办园公益性程度不同，又可分为“纯民办”和多种形式的“民办公助”形式，对“公助”部分即政府扶助或投入部分应把握标准，这是个涉及大多数人利益的社会公平问题，其使用应取决于园所经营是否为基本必要成本。
教育的民主化平民化为当今世界性趋向，作为社会主义国家的教育更应体现这一原则，这是办园面向什么人和培养什么人的方向性大问题，必须明确。教育行政部门作为主管职能部门，应建立适宜管理办法，发挥导向作用。如对英才园等定位在社区，面向工薪阶层等公益性较强的园所应积极鼓励，并制订切实的扶持办法(如使用园舍仅交折旧费或低租金)，降低成本，讲究经营效益，更好地为社区为广大家长服务。
②教育行政部门承担主管职能
《中国教育改革和发展纲要》对社会力量办学确立了16字方针：积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理。教育行政部门要承担起管理职能，将民办园纳入统一管理体制。目前迫切需要明确职责、建立健全相应的管理办法，加强指导，协调关系并提供服务。教育行政部门要明确民办园的审批标准、程度和职责权限，履行职责，做好审批和登记注册工作，加强对民办园师资与园长资格的管理，要尽快制订有关政策措施，与公办园一视同仁，予以保教指导、人员培训指导和质量监督。教育行政部门对民办园的管理要着眼于引导方向，并努力为其健康发展创造条件，要转变作风主动服务。一是建立健全有关管理制度与法规，并主动宣传，使广为周知，以便依法治教。其次，简化手续办法，提高行政工作效益。政府对民办园的“支持鼓励”首先应体现在教育行政部门的积极关注方面。要主动了解民办园的需要、困难和意见、存在问题(包括教育与经营管理方面)，认真研究各类民办园的情况，进而分类管理和加以规范。对其办园方向、教育目标方面要加强指导，使之能适应幼儿特点实施教育。
教育行政部门作为管幼教的职能部门要当好政府参谋，并主动沟通协调教育与社会方方面面的关系。要会同政府财会、体改规划、物价、民政、劳动、人事、工商税收、房产等部门，在调研基础上，制订适合民办园发展的相应制度政策，如确立有关资产评估、收费及人事劳保等方面的措施与办法。
从幼教发展社会化社区化趋向看，园舍房产似以由社区即街道管理较妥当，可纳入社区社会服务体系。社区居民有权对房舍的使用与管理发表意见、加以监督。教育行政部门还要与社区加强联系沟通，协商有关管理办法和规范。使园所与社区关系达成双向互动，互利互惠。如在园舍使用费用收取名目、标准、管理权属方面，建立适宜规范办法。从而形成社区积极扶持、园所面向社区开放优惠服务、教育资源社区共享的良好事业发展外部环境。
民办园的管理涉及一系列关系，要认真研究并妥善处理。如园所与政府的关系、园所经营管理者与投资者的关系、园所与社区及家长的关系、园所与教职工的关系等，要制订适宜的管理条例措施、办法，使双方合法权益均得到保障。
民办园发展对整个幼教事业发展具有重要意义。从总体上看，各国办学类型主要有公办与民办两大类，学前教育为非义务教育，多以民办或私人办为主。我国这样一个世界最大的穷国要办世界上最大的教育，以往那种以国家财政或国营企事业拨款为主渠道的办园形式肯定是不符合国情的。随着市场经济体制的建立，我国幼教事业发展必然走向办园主体多元化，渠道来源多途径，不仅受益者投入比例要增大，同时以吸纳社会资金为主讲究经营效益的多种形式的民办园必将成为我国幼教事业的重要组成部分。可见，对民办园的办园形式与管理办法应认真探索，不断总结，纳入规范化轨道，从而更好地依规律办教育并提高教育效益，促进事业发展。
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