加强乡镇中心幼儿园建设，促进农村幼教事业发展的对策研究

【摘要】乡镇中心幼儿园建设是整个农村幼教事业发展的核心,本研究聚焦乡镇中心幼儿园, 在对浙江省乡镇中心幼儿园建设现状作全面普查的基础上, 分析其存在的问题及制约因素, 并通过对典型的成功案例的剖析, 提出加快农村幼儿教育发展的政策建议。

2004年, 浙江省在全国第一个宣布普及从幼儿园到高中的15年教育, 标志着浙江教育进入了一个全民、普及、大众的基础教育发展新时期。综观整个基础教育发展的现状, 就区域性来看, 薄弱环节在农村; 就教育阶段来看, 薄弱环节在幼儿教育。因而, 农村幼儿教育成为浙江省15年普及教育的一个关注点。

乡镇中心幼儿园在农村幼儿教育中起着示范辐射作用, 抓好乡镇中心幼儿园的建设, 可以带动农村幼儿教育的整体发展。为此, 我们聚焦乡镇中心幼儿园, 试图通过专题调研, 廓清全省乡镇中心幼儿园发展的现状, 对存在的问题作深度剖析, 并从成功的案例中提炼出有政策意义的制度规范。

地区名称	农村幼儿园建设情况		乡镇中心幼儿园建设情况
地区名称	农村幼儿园总数(个)	农村幼儿在园总数(人)	乡镇数	已建中心园的乡镇数	建园率 (%)	在园幼儿总数(人)
杭州宁波温州嘉兴湖州绍兴金华衢州舟山台州丽水全省	1117 775 1094 238 170 643 1234 1261 81 1234 918 8765	130522 76178 131389 56026 26458 54293 72229 47190 15245 109684 37002 756216	175 133 275 68 61 112 138 126 33 132 188 1441	166 129 159 68 61 112 96 92 32 125 73 1113	94.9 97 58 100 100 100 70 73 97 94.7 38.83 77.24	50889 33819 36586 23270 19703 23489 14166 6682 16058 224662

从表1可以看出, 乡镇中心幼儿园在农村幼儿教育中占有十分重要的地位。以乡镇中心幼儿园建设较好的杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山6个市来看, 虽然乡镇中心幼儿园仅占农村幼儿园总数的18.8%, 但由于规模相对较大, 因此, 在园幼儿数要占到44%。显然, 如果能把乡镇中心幼儿园建设好, 那么整体提升农村幼儿教育水平就有了坚实的基础。

从表1还可以看出, 乡镇中心幼儿园的建设存在着明显的地域差异, 杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山等市情况比较好, 乡镇中心幼儿园建园率已在95%以上, 而温州、金华、衢州等市则相对较低, 尤其是丽水市, 乡镇中心幼儿园建园率尚不到40%。

地区名称	乡镇中心幼儿园总数	已定等级乡镇中心幼儿园			未定等级乡镇中心幼儿园
地区名称	乡镇中心幼儿园总数	省示范园数	市示范园数	其他级别园数	园数	比率%
杭州宁波温州嘉兴湖州绍兴金华衢州舟山台州丽水全省	166 129 159 71 78 112 96 92 42 125 73 1143	5 5 5 2 1 4 2 0 0 2 0 26	135 39 11 6 3 83 15 6 20 12 5 335	26 74 72 63 68 0 79 19 75 47 523	0 11 71 0 6 25 0 3 36 21 173	0 8.5 44.65 0 7.7 22.3 0 7 28.8 28.77 15

从表2可以看出, 在浙江省已建的1143所乡镇中心幼儿园中, 省市示范幼儿园只有361所, 占31.6%。浙江省教育厅2004年统计数据表明, 全省有省示范幼儿园188所,到2005年年底乡镇中心幼儿园仅有26所省示范幼儿园, 占13.8%。由此可见,乡镇中心幼儿园的办园水平在总体上还处于一个较低的层次。乡镇中心幼儿园的规范化建设是当前农村幼教事业发展的主要任务。

应该看到, 乡镇中心幼儿园办园体制的多元化对推进农村幼儿教育事业的发展起了积极的作用。但是, 乡镇中心幼儿园在农村幼儿教育中处于特殊地位, 即要承担示范辐射作用, 而民办乡镇幼儿园往往难以发挥这种作用, 这就给提高农村幼儿教育的整体质量带来困难。

幼儿教育是基础教育的一个重要组成部分。但一些乡镇政府对幼儿教育作为基础教育之基础的重要性认识不足, 造成农村幼儿教育发展迟缓,乡镇中心幼儿园建设滞后, 与整个基础教育的发展极不协调, 突出地表现在以下四个方面。

首先, 没有将乡镇中心幼儿园建设纳入事业发展规划。我们在调研中发现, 凡是那些乡镇中心幼儿园建设迟缓的地方, 几乎都没有幼儿教育发展的规划与年度工作目标。由于缺少对乡镇中心幼儿园乃至整个幼儿教育事业发展的整体规划,因此在一些地方, 乡镇中心幼儿园有名无实, 幼儿园的布点极不合理, 有些地方一个村有多个幼儿园, 有些地方几个村也没有一个幼儿园, 基本上呈现为“散、小、乱”的格局。

其次, 乡镇中心幼儿园投入严重不足, 教育教学设施缺乏。为了发展幼儿教育事业, 国家鼓励社会力量兴办幼儿园, 以形成公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。这无疑是符合我国国情的正确思路。但是, 一些地方的政府部门由于对幼儿教育的重要性认识不足, 简单套用企业改制的做法, 将幼儿园推向市场, 减少或停止投入。结果, 使得乡镇中心幼儿园乃至整个农村幼儿教育陷入困境。有些乡镇政府借幼儿教育管理体制改革之名, 盲目将公办幼儿园“卖掉”, 不仅造成国有资产流失, 而且使本来已经发展起来的幼儿教育事业受到破坏。

再次, 民办幼儿园缺乏“准入”规范。由于对幼儿教育的放任, 在一些地方, 办幼儿园无须审批,不论条件如何, 谁都可以办幼儿园, 导致自行办园现象突出, 出现了一大批庭院式幼儿园。这些幼儿园不仅谈不上教育质量, 而且存在着严重的安全、卫生隐患。

第四, 幼儿教育观念落后。幼儿教育作为基础教育的基础, 其目的是让儿童在充满童趣的环境中通过游戏、合作、交往, 学会基本的生活习惯, 初步认识社会、自然, 为今后进入学校学习奠定基础。但是, 一些乡镇中心幼儿园为迎合家长口味,提前进行识字、计算教学, 小学化倾向严重, 损害幼儿身心健康, 保教质量无保证。也有一部分幼儿园只是管管孩子, 忽略了启蒙教育对儿童今后发展的重要性。

体制不一, 导致产生许多问题。例如, 一所个体举办的乡镇中心幼儿园, 为了扩大自己的生源,很难设想它会去真心实意地指导其他村办幼儿园。又如, 一些幼儿园属于租赁性质, 如富阳大源镇中心幼儿园每年要向村里上缴10万元 (2004年实际上缴6万元), 试想, 在这种情况下, 怎么可能去不断改善办园条件?再如, 有的村集体办幼儿园虽然变为乡镇中心幼儿园了, 但关系没有理顺, 导致现在处于两头不管的局面。

尤其需要指出的是, 对农村幼儿教育, 乡镇政府、县妇联、教育、卫生等部门谁都管, 但谁都没有真正管, 到有问题时又是找谁谁都不管。近年来,明确将幼儿教育收归教育行政部门管理后情况虽有所好转, 但没有从根本上解决问题。

由于对农村幼儿教育的忽视, 导致幼儿园教师队伍的总体素质不高(乡镇中心幼儿园教师的情况稍好于一般农村幼儿园)。不少农村幼儿园教师是初中毕业程度, 学历不合格, 专业化水平低, 许多在岗教师没有资格证书。但是, 由于体制问题, 农村幼儿园教师 (包括乡镇中心幼儿园教师)的在职继续教育并没有被提上议事日程, 这就使得农村幼儿园教师先天不足, 后天失调。另一方面, 农村幼儿园教师的福利待遇普遍很低, 难以留住人才, 提高保教质量也就无从谈起。

自幼儿教育归口教育行政部门管理之后, 各地教育部门纷纷统筹规划, 明确目标, 采取了各种有效措施, 促使幼儿教育事业健康发展。可以说近五年是浙江省幼儿教育大发展的时期, 其中不乏乡镇中心幼儿园建设的成功典型。下面, 我们对湖州的安吉县、杭州的西湖区、绍兴的诸暨市、嘉兴的平湖市在解决乡镇中心幼儿园发展中的成功经验进行剖析, 为行政决策提供思路。

安吉县是一个山区县, 经济发展水平不高,80%以上的幼儿在农村。近五年来, 安吉县幼儿教育超常规发展, 提前实现了高标准普及幼儿教育的目标, 学前三年入园率达到92.6%, 2000年乡镇中心幼儿园建园率达到100%, 2005年规范办园率达到100%。安吉县的经验是: 实行镇村一体化管理, 推进乡镇中心幼儿园的发展。

首先, 一体化管理模式的构建。安吉县针对农村幼儿教育管理混乱、软弱的状况, 建立了“一乡镇一中心辐射行政村”的管理模式, 理顺农村幼教管理体制, 将农村幼儿园的管理从妇联、小学、村委会分离出来, 以乡镇中心幼儿园为主体, 实行镇村一体化管理。每个乡镇注册一所中心幼儿园, 各村幼儿园( 班) 作为其教学点。全乡镇幼儿教育由中心幼儿园统一管理, 幼教经费统筹统支,教师统一调配, 行政和业务统一管理。同时, 明确乡镇政府为中心幼儿园的办园投入主体, 各村为教学点的投入主体。

其次, 以制度规范幼教经费使用。为确保幼教经费专款专用, 制定了《安吉县幼儿园(班)财务管理办法》。全县各乡镇均以乡镇中心幼儿园为单位单独设立账户, 分村记账, 全乡镇统筹统支,实行中心幼儿园园长或幼教负责人“一支笔”财务审批制度, 并单设出纳, 各村教学点设报账员。中心幼儿园每学年主动接受县教育局的经费监督和抽查, 并将各教学点经费收支情况向村民委员会通报, 全县幼儿园使用专用票据亮证收费。

第三, 发挥乡镇中心幼儿园的辐射作用。为发挥乡镇中心幼儿园对广大农村幼儿园的业务指导作用, 建立了以3所省示范幼儿园为龙头, 16所乡镇中心幼儿园为主体的指导和服务网络。示范园每年派骨干教师到农村幼儿园担任园长和保教主任。对个别散居在深山里、无法受到正规早期教育的儿童, 组织“幼教大篷车”, 开展定时、定点一日幼儿园和不定点入户指导及城乡联谊等非正规教育活动。

西湖区的农村幼儿教育事业发展迅速, 农村适龄幼儿的学前三年入园率由1998年的75%提高到2003年的100%。近年来又狠抓农村幼儿教育规范化建设, 使乡镇中心幼儿园全部达到规范化标准, 并且全部建成杭州市农村示范性幼儿园。西湖区的经验是: 加强制度建设, 使乡镇中心幼儿园走规范化、标准化的发展之路, 从而整体提高农村幼儿教育的水平。

一是通过撤扩并, 走规模办园之路。西湖区根据本区的实际情况, 提出了村村联合, 即将那些规模小、条件差的村级幼儿园合并, 各乡镇通过大规模的布局调整, 解决布点分散、效益不高的问题。为了调动积极性, 区教育局对按布点规划实施建设改造的乡镇或幼儿园给予30%的经费资助。

二是对未经审批的幼儿园加强引导和管理。区里出台了《西湖区对未经审批的托幼机构实行备案制管理的实施意见》, 对非法托幼机构实施“堵疏结合”、强化管理的政策, 引导其规范办学。对未正式审批的幼儿园每年督查两次, 对幼儿园的园舍设备、园务管理、卫生保健、安全工作和保教质量等方面加以规范和指导, 幼儿园及时进行整改。区里还出台了《西湖区农村民办幼儿园办园基本条件》, 要求学前教育机构积极创造条件,通过申报、整改, 依法办学, 正式申办办园许可证和收费许可证等, 变无序为有序, 变非法为合法,并承担应有的法律责任。对一些具有一定办学条件又暂时达不到审批标准的学前教育机构, 积极加以引导和管理, 对其招生、财务、安全和教师业务培训等加以规范、指导, 引导其逐步向合法办园过渡。对明显不具备办园条件又拒不整改, 对幼儿的安全和教育构成严重危害的非法学前教育机构, 通过合法程序令其停办。

三是通过城乡挂钩结对, 提高乡镇中心幼儿园办园水平。根据本区内幼儿教育发展水平极不平衡的特点, 让城区的省级示范性幼儿园与乡镇中心幼儿园挂钩结对, 通过签订《城乡幼儿园挂钩结对协议书》, 明确双方的权利和义务, 落实双方的工作职责, 开展一系列教育帮扶活动, 促进城乡幼教一体化, 大大提高了乡镇中心幼儿园办学水平。目前, 西湖区内8所乡镇中心幼儿园先后都被认定为杭州市农村示范性幼儿园。

平湖市地处杭嘉湖平原,“十五”期间, 农村幼儿教育发展迅速, 学前三年入园率从2000年的70%提高到2005年的94%, 乡镇中心幼儿园建园率达到90%, 规范办园率达到90%, 幼儿园教师学历合格率从2000年的36%提高到2004年的95%。平湖市的经验是: 通过乡镇中心幼儿园实行公办的方式, 来加快农村幼儿教育的发展。

第一, 坚持乡镇中心幼儿园由政府办园为主的管理体制。平湖市政府强调, 幼儿教育是义务教育之基础, 发展农村幼儿教育事业是乡镇政府义不容辞的职责。乡镇中心幼儿园是体现政府办学的窗口, 承担着对村级幼儿园、学前班的管理和指导职能。因此, 乡镇政府决不能通过出卖或转让幼儿园来推卸责任, 必须坚持乡镇中心幼儿园由政府办为主的管理体制。根据这一思路, 平湖市1个港区、6个乡镇、3个街道的中心幼儿园都由政府举办。自2000年以来, 教育局根据全市农村教育“一镇(乡)四校”布局, 调整规划, 积极协调指导每个乡镇建设好一所标准化的中心幼儿园, 让广大群众真切地感受到“农村的孩子也能享受与城里孩子一样的幼儿教育”。到目前为止, 平湖市全市有8个乡镇( 街道) 幼儿园已达到嘉兴市乡镇达标中心幼儿园以上标准, 到2006年可达到100%。

第二, 充分发挥中心幼儿园的指导辐射作用。在明确乡镇中心幼儿园的管理体制后, 平湖市组织中心幼儿园对所辖的村级幼儿园的园舍、布局、师资、经费等进行全面调查摸底, 按照乡镇政府与教育行政部门各自的职责狠抓落实。乡镇(街道)中心幼儿园在当地政府领导下, 实行全乡镇 (街道) 幼儿教育六个统一的管理: 即经费统一管理,教师统一调配, 教师工资统一发放, 教师工作统一考核, 教玩具统一配置, 办园质量统一评估。为了加强农村幼儿教育, 平湖市还采取了三个结合,即将村办幼儿园的网点布局与改造破旧园舍结合起来, 与行政村撤并工作结合起来, 与推进村级幼儿园办学体制多元化改革结合起来。对于村级幼儿园的改造, 采取了在乡镇政府统一布局下的多元化办学体制。新建的村级幼儿园必须达到3个班以上的规模, 要有活动室、午睡室、盥洗室、教师办公室, 室外配有大型玩具。2000年以来, 平湖市村级幼儿园( 学前班) 的网点已从284处减少到110处, 园舍条件得到了明显的改善, 农民群众对孩子上不上幼儿园无所谓的旧观念也得到改变。村级幼儿园的调整为提高农村适龄幼儿入园率、加快农村幼教事业的发展奠定了良好的物质基础。

近两年来, 诸暨市把幼儿教育的发展重点放在农村幼儿园建设上, 加大了中心村幼儿园的建设力度, 狠抓“农村合格幼儿园建设”。到2001年,28个乡镇全部建有中心幼儿园; 所有乡镇中心幼儿园都按规范化标准建设, 合格率达到100%。2004年, 已有24所乡镇中心幼儿园成为绍兴市农村示范性幼儿园。诸暨市的经验是: 在抓好乡镇中心幼儿园建设的基础上, 适时推出“中心村幼儿园规范化建设”, 形成农村幼儿教育层层推进,向纵深发展的深层机制。

一是适时将工作中心下移到中心村幼儿园建设上。在完成了乡镇中心幼儿园的建设与改造以后, 及时将重心下移, 从村级幼儿园的网点布局不合理、园舍设施条件相对落后的实际出发, 提出了“抓好农村幼儿园的网点调整工作, 积极创办中心村幼儿园”的工作目标, 将工作重心转移到中心村幼儿园建设上来, 大力进行村级幼儿园的网点调整和园舍改造。

二是制定并启动村级幼儿园网点调整规划与建设工程。村级幼儿园的园舍大多为原有村校遗留下来的旧校舍或村集体旧房、村民住宅, 条件较差。教育局要求各乡镇制定切实可行的农村幼儿园网点调整规划, 由此启动了村级幼儿园网点调整和建设的工程。2003年, 绍兴市政府根据省政府实现普及十五年基础教育的思路, 提出了争创教育基本现代化的目标, 并把中心村幼儿园建设及学前三年入园率作为必备指标。仅2003年至2004年, 诸暨市共撤并了57所条件差、规模小的村级幼儿教学点, 新建或改建38所中心村幼儿园, 基本实现了幼儿教育从城区、集镇向广大农村地区的延伸、扩展。

(1) 明确各级政府对当地幼儿园建设与发展负有首要责任。学前教育是国家学校教育制度中不可或缺的基本组成部分, 发展学前教育是各级政府义不容辞的社会责任。学前教育是实现高质量基础教育的前提, 也是构建可持续发展的优质国民教育体系的首先条件。尤其在2004年浙江省宣布基本普及十五年基础教育之后, 大力发展学前教育更是各级政府不可推卸的责任。各级政府首先要从认识上实现从“九年义务教育”到“十五年普及教育”的转轨, 要像抓九年义务教育那样落实学前教育的发展。县(区)政府及其职能部门教育局负责制定本地区幼儿教育事业的发展规划, 依法将学前教育纳入地方经济与社会发展总体规划, 列入政府工作议事日程, 统筹规划, 明确目标。各级政府要协同有关部门努力为学前教育的发展创造更有利的条件, 包括资金筹措、土地租用、人事编制等等, 营造全社会重视、关心、支持学前教育的良好氛围。

(2)理顺和完善农村幼儿教育管理体制。乡镇中心幼儿园是由乡镇人民政府主办的独立、全民教育事业法人单位, 力求采用公办体制, 即统筹统支; 或实行国有民办体制, 即幼儿园园舍为国家所有, 办学经费以自筹为主, 乡镇政府每年给予一定办园经费补助。乡镇中心幼儿园实行分级办园、分级管理, 各乡镇政府要研究制定加快本乡镇幼儿教育事业改革发展的规划和目标, 提高幼儿园布点的合理性, 要把学前教育的发展水平列入乡镇政府工作实绩进行考核。乡镇中心幼儿园是农村学前教育的核心机构, 负责管理和指导全乡镇的幼儿园。在乡镇政府办好中心幼儿园的同时,村级幼儿园可实行多元办学, 并接受乡镇中心幼儿园统一管理。积极鼓励企事业单位、社会团体、行政村、其他社会组织及公民个人依法举办幼儿园, 但不得以营利为目的。民办幼儿园的开办、停办, 必须由举办单位提出申请, 报县(区)教育局审批。实行幼儿园登记注册制度, 未经登记注册和教育局同意, 任何单位和个人不得举办或停办幼儿园。登记注册一年后可通过办园水平的年检,正式申办办园许可证和收费许可证。

(3)明确乡镇中心幼儿园的投入体制。县或区政府财政支出教育经费中应列出学前教育专项经费, 并逐年增加投入。各乡镇政府对乡镇中心幼儿园每年要有专项经费, 用于园舍新建或改造以及添置设施和玩具。乡镇中心幼儿园要依法规范经费管理, 确保幼教经费专款专用。

(4)明确农村幼儿园教师的地位和待遇。依据《中华人民共和国教师法》第三章“资格和使用”规定“:国家实行教师资格制度。取得幼儿园教师资格, 应当具有幼儿师范学校毕业及其以上学历”,要求全体幼儿园教师与园长必须达到幼师以上学历, 并持幼儿园教师资格证方能上岗。各乡镇要首先为乡镇中心幼儿园园长解决公办教师编制, 与中心小学校长享受同级待遇。同时, 努力落实非公办教师的养老保险、医疗保险和失业保险,解决这些教师的后顾之忧, 并逐步推行与落实继续教育制度。

一要抓住中小学布局调整的有利时机, 推进幼儿园教育资源的有效整合。县政府将幼儿园布局规划纳入全县中小学布局调整总体规划之中,乡镇政府将幼儿园布局规划纳入全乡镇中小学布局调整总体规划之中, 并优先考虑乡镇中心幼儿园的建设, 以对教育强县和教育强(乡)镇的督导为契机, 加大政府和民间资本对幼儿教育的投入力度, 新建或发展高标准、高规格的乡镇中心幼儿园, 带动整个农村幼儿教育事业的发展。

首先, 乡镇中心幼儿园的体制可以也应该多元化, 但这并不意味着政府及其教育职能部门可以对非公办幼儿园不管。政府必须组织专家定期对乡镇中心幼儿园的课程安排、教学内容、保教质量等进行检查评估, 加强监控, 使乡镇中心幼儿园的教育教学活动能遵循教育规律, 切合幼儿身心发展特点。

第三, 要加强乡镇中心幼儿园的教师队伍建设。一方面要切实保障幼儿园教师的合法权益,落实非公办幼儿园教师的工资待遇, 解决好大病保险、养老保险、失业保险, 以解除他们的后顾之忧, 使他们安心做好幼教工作。另一方面要加强幼儿园教师队伍的建设。乡镇中心幼儿园园长的选拔和聘任, 必须由县级教育行政部门和乡镇政府协商任命; 开展以园本培训为平台的继续教育,通过多种途径、形式, 不断提高乡镇中心幼儿园教师的业务素养和科研能力。