小区配套幼儿园专项治理专题

国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知

国办发〔2019〕3号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

城镇小区配套建设幼儿园是城镇公共服务设施建设的重要内容，是扩大普惠性学前教育资源的重要途径，是保障和改善民生的重要举措。2018年11月，党中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，提出规范小区配套幼儿园建设使用，并对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行治理作出部署。为落实相关要求，经国务院同意，现就开展治理工作有关事项通知如下：

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，落实全国教育大会部署，坚持以人民为中心的发展思想，认真履行政府责任，依法落实城镇公共服务设施建设规定，着力构建以普惠性资源为主体的学前教育公共服务体系，聚焦小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等环节存在的突出问题开展治理，进一步提高学前教育公益普惠水平，切实办好学前教育，满足人民群众对幼有所育的期盼。

二、工作任务

1.城镇小区严格依标配建幼儿园。严格遵循《中华人民共和国城乡规划法》和《城市居住区规划设计标准》（GB 50180），老城区（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并按照相关标准和规范予以建设。城镇小区没有规划配套幼儿园或规划不足，或者有完整规划但建设不到位的，要依据国家和地方配建标准，通过补建、改建或就近新建、置换、购置等方式予以解决。对存在配套幼儿园缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题的，在整改到位之前，不得办理竣工验收。

2.确保小区配套幼儿园如期移交。已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。

3.规范小区配套幼儿园使用。小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。办成公办园的，当地政府及有关部门要做好机构编制、教师配备等方面的工作；委托办成普惠性民办园的，要做好对相关机构资质、管理能力、卫生安全及保教质量等方面的审核，明确补助标准，加强对普惠实效及质量方面的动态监管。

三、工作措施

1.摸底排查。各地以县（市、区）为单位，对城镇小区配套幼儿园情况进行全面摸底排查，针对规划、配建、移交、使用不到位等情况，分别列出清单、建立台账。该项工作于2019年4月底前完成。

2.全面整改。针对摸底排查出的问题，从实际出发，认真制定有针对性的整改措施，按照“一事一议”、“一园一案”的要求逐一进行整改。对于已经建成、需要办理移交手续的，原则上于2019年6月底前完成；对于需要回收、置换、购置的，原则上于2019年9月底前完成；对于需要补建、改建、新建的，原则上于2019年12月底前完成相关建设规划，2020年12月底前完成项目竣工验收。

3.监督评估。对各地自查、摸排、整改等环节加强督导、监督和评估，并针对关键环节适时进行抽查，对落实不力、整改不到位的地区进行通报。

四、组织实施

1.建立治理工作协调机制。成立城镇小区配套幼儿园治理工作小组，组长由协助分管教育工作的国务院副秘书长担任，成员由教育部、住房城乡建设部、发展改革委、民政部、自然资源部等部门负责同志组成。治理工作联合办公室设在教育部、住房城乡建设部。各地要参照建立相应工作机制，加强治理工作协调。

2.落实治理责任分工。按照小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等各个环节的工作要求，明晰各项工作的主责部门及配合部门，建立联审联管机制，切实把摸底排查、全面整改等各项任务落到实处。教育行政部门要参与小区配套幼儿园规划、建设、验收、移交等各个环节的工作。发展改革部门要参与小区配套幼儿园建设项目规划布局，对需要补建、改建、新建的项目按程序及时办理审批、核准或备案手续。自然资源部门要根据国家和地方配建标准，统筹规划城镇小区配套幼儿园，将小区配套幼儿园必要建设用地及时纳入国土空间规划，按相关规定划拨建设用地。住房城乡建设部门要加强对城镇小区配套幼儿园的建筑设计、施工建设、验收、移交的监管落实。机构编制部门按程序做好小区配套幼儿园移交涉及的机构编制工作，根据办园性质，分别由机构编制部门和民政部门依法办理事业单位法人登记或民办非企业单位法人登记。在治理工作中，需要其他相关部门支持配合的，地方各级人民政府要加强统筹协调。

3.加强治理工作保障。地方各级人民政府要认真制定治理工作方案，明确治理步骤，细化工作分工，压实部门责任，完善治理举措，确保治理工作如期完成。要加强社会监督，及时向社会公布治理工作方案、整改措施及治理结果。畅通群众反映意见渠道，设立并公布监督举报电话和信箱。健全部门工作联动、形势研判和应急反应机制，妥善处理突发事件，坚决维护社会稳定。对在治理工作中发现的造成学前教育资源严重流失等失职渎职行为和违法违纪案件，要依法依规追究责任。要及时总结治理情况，制定完善小区配套幼儿园建设管理办法，形成规范管理的长效机制。

各省（自治区、直辖市）治理工作方案、反映意见渠道以及摸底排查、整改等情况，要及时报送治理工作联合办公室。

国务院办公厅          

2019年1月9日  

发展普惠性学前教育解决“入园难”“入园贵”

和“质量低”问题

南京师范大学学前教育政策研究中心  虞永平

大力发展普及普惠安全优质的学前教育是党和政府对发展学前教育的基本要求。《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中指出：“到2035年，全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。”并要求“牢牢把握公益普惠基本方向，坚持公办民办并举，加大公共财政投入，着力扩大普惠性学前教育资源供给。”因此，坚持发展普惠性学前教育是一个必须坚持的方向，发展普惠性学前教育与追求优质是同一个过程的两个方面。普惠性学前教育意味着学前教育可获得、可支付、就近便利和高质量。这几个特征是相互联系，缺一不可的。因此，普惠性学前教育具有一系列相互联系的综合特征，是中国特色发展学前教育的必由之路。

首先，普惠性学前教育资源的扩大能进一步缓解或逐步消除“入园难”的问题。小区配套园是未来我国学前教育资源的核心来源，失去了这个来源，也就失去了政府主导学前教育的现实基础，甚至失去了落实《指南》的关键引导力量。对广大人民群众来说，小区配套幼儿园是最方便的，人力成本最低的。因此，办好每一所小区配套普惠性幼儿园，让优质幼儿园走进小区是广大人民群众最现实的期盼,也能切实体现学前教育的公平,还是提升广大人民群众获得感的重要举措。一些小区之所以出现入园难，除了幼儿园配套、建设不到位，还因为配套幼儿园建成了高收费的营利性幼儿园，对于大多数居民来说，这是不能承受之重，因而入园难的问题就出现了。让小区配套幼儿园规划、建设和移交到位，并回归普惠，是解决入园难问题的关键举措。

其次，普惠性学前教育资源的扩大能进一步解决“入园贵”的问题。小区配套幼儿园必须举办成公办幼儿园或普惠性民办幼儿园，还有一个重要目的是解决“入园贵”的问题，让广大群众上得起幼儿园。公办幼儿园和普惠性民办幼儿园都得到政府的支持，只是家长和政府分担办园成本的比例有所不同。因此，发展普惠性幼儿园是符合广大人民群众的根本利益的。无论是公办幼儿园还是普惠性民办幼儿园都是建立在成本核算的基础上，考虑了广大人民群众的支付水平，确定了政府与家庭的分担比例。公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的成本不是以硬件奢华为基础的，而是硬件和软件双达标，并追求高质量和有质量的教育，是面向大多数群众的，可承受、可支付。要真正实现普惠，根本的保障是政府。政府必须以有力投入确保幼儿园的普惠性，确保幼儿园的教育质量。近年来的实践表明，对普惠性民办幼儿园投入到位的地方，学前教育的质量就能得到真正的提升。

再次，普惠性学前教育资源的扩大，能不断提升教育高质量。在普惠性幼儿园中，公办幼儿园的教育质量是目前我国幼儿园中最高的，这是政府长期投入和扶持的结果，也是学前教育实践不断积累和深化的结果。因此，公办幼儿园是普惠的典范，是普惠性民办幼儿园的重要帮扶力量。选择举办普惠性民办幼儿园就是选择了长期接受政府管理和帮助的机制，就是选择了向优质发展前行的模式。近十年来，各地采取了各种措施，加大对普惠性幼儿园的支持和管理，除了经费的投入，还加强了专业指导和培训，协助普惠性民办幼儿园与公办园建立帮扶关系，甚至向普惠性民办幼儿园派遣公办幼儿园的园长和教师，让普惠性幼儿园的教师进入公办幼儿园换岗等等，提高了普惠性民办幼儿园的办园水平和教育质量。普惠性民办幼儿园需要政府支持，也得到了政府制度化的支持。近年来政府对普惠性民办幼儿园的投入不断增加，各地正在研究和制定进一步扶持普惠性民办幼儿园的政策，相信普惠性民办幼儿园将向着可获得、可承受、就近便利和高质量的方向不断前进。

最后，普惠性资源的扩大和质量的维护关键在政府。《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》要求：“坚持以人民为中心的发展思想，认真履行政府责任，依法落实城镇公共服务设施建设规定，着力构建以普惠性资源为主体的学前教育公共服务体系，聚焦小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等环节存在的突出问题开展治理，进一步提高学前教育公益普惠水平，切实办好学前教育，满足人民群众对幼有所育的期盼。”因此,把小区配套幼儿园办成普惠性幼儿园,是政府必须做、可以做和完全能做好的工作。只有政府履行职责，普惠性资源才能得到有效扩大，普惠性幼儿园才能真正实现可获得、可承受、就近便利和高质量。值得注意的是，要抑制个别地方政府举办高收费的所谓窗口性幼儿园的冲动，从近期某省进行的高收费幼儿园抽样质量检查来看，高收费与高质量之间没有必然的关系，有些所谓“品牌”与国家法规倡导的理念和实践相去甚远。目前教育质量最高的一定是具有较长办园历史的公办幼儿园，未来政府还将借助教科研、高校及优质公办幼儿园的力量不断拉升普惠性民办幼儿园的教育质量。只要幼儿园成本核算是保障运行的，教师是合格的，教师的收入是与国家规定的公办教师工资相应的，幼儿园是严格按照国家规定招生编班的，那决定教育质量的关键因素是教师队伍的专业性水平和管理水平。幼儿园教育质量不能只看收费，不能只听宣传，要真正关注儿童的发展，关注对《指南》落实的程度。家长与办园者之间信息不对称的现象终将改变，家长要求政府公示幼儿园教育质量的时代即将到来。

强调公益性和普惠性，让老百姓“有园上”“上得起”

广西师范大学 侯莉敏

长期以来，学前教育始终是我国教育事业中的欠发达领域。据教育部统计数据，截止2013年12月31日，在第一期学前教育三年行动计划（2011-2013）结束之后，学前三年毛入园率达到67.5%。虽然比2003年提高了30.7个百分点，但仍然是我国各级教育中普及率较低的阶段。而据中国财政年鉴数据，“2010年以来小学净入学率99%以上，初中毛入学率100%以上，初中三年巩固率达94%以上，全面实现城乡九年免费义务教育。”对比而言，学前三年教育普及率在基础教育层次依然最低。这一现实源于我国过去三十年来学前教育政策的反复调整，尤其是市场化带来的国退民进，对学前教育的性质、地位、体制都产生了严重的冲击。这一冲击的结果是公共学前教育占有的份额非常低，公共学前教育资源尤其优质资源成为只能服务于少数家庭的奢侈品。无论是基于社会公平还是基于学前教育的社会价值，这一严峻的现实都是令民众难以接受的，“入园难”、“入园贵”等问题随之产生，老百姓对学前教育的不满意也随之增加。因此，让学前教育复归于政府主导的公共教育体制，成为人们可以普遍接受的公共教育资源，是当下教育改革与发展的重中之重。

国家教育部及相关部门在近年来相继出台了系列规范学前教育管理和幼儿园办园行为、指导幼儿园科学开展保教工作的政策与法规文件，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《若干意见》）、《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》等等。这一系列有关学前教育的政策与法规文件重新确立了学前教育在国民教育体系中的地位和作用，定位了学前教育公益性和普惠性的功能和价值，为学前教育明确了发展的方向。

当“入园难”“入园贵”演变成一种社会焦虑，公益普惠的学前教育就成为全社会的普遍期待。“普惠性幼儿园”是一个新生概念，从普惠的内涵看出，普惠性具有普遍性、非歧视性和非互惠性三个基本特点；普惠性幼儿园至少包括三个类型：一是公办幼儿园；二是集体或单位举办的公办性质幼儿园；三是提供普惠性服务的民办幼儿园；普惠性幼儿园同时具有以下特征：一是达到各地政府规定的办园基本标准；二是面向社会大众招生；三是收费实行政府定价或接受政府指导价。在国家极力倡导下，各地拉开了以公益普惠为主旨的学前教育改革浪潮，一方面，加大学前教育财政投入降低家庭的分担成本以达到普惠；另一方面，通过改扩建、新建公办幼儿园扩充公共学前教育资源，通过城镇小区配套幼儿园的建设与规范扩大普惠性学前教育资源的供给。经过几年努力，截止2018年，我国现有幼儿园26.67万所，普惠性幼儿园18.29万所，普惠性幼儿园占全国幼儿园的比重为68.57%，普惠性幼儿园在园幼儿3402.23万人，占全国在园幼儿的比重为73.07%。为了实现2020年普惠性幼儿园覆盖率达到80%的目标，必须进一步调整办园结构，提高公办幼儿园的比例，发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平衡价格主渠道作用，同时加大对普惠性民办幼儿园的扶持力度。

为此，教育部、住房和城乡建设部、国家发展改革委、民政部、自然资源部等五个部门在近日召开了城镇小区配套幼儿园治理工作座谈会，提出三个“不动摇”即城镇小区配套幼儿园治理坚持学前教育公益普惠的基本方向不动摇、坚持公办民办并举不动摇、坚持积极稳妥推进治理工作的决心不动摇，不失为政府遏制过度逐利的办园行为，真正解决老百姓“有园上”“上得起”问题的有效举措。对城镇小区配套幼儿园进行治理，办成公办幼儿园或者普惠性民办幼儿园，可以有效扩大普惠性学前教育资源供给，实现公共服务的均等化，有利于促进普惠性资源为主体的学前教育公共服务体系形成，是符合广大人民群众的切身利益的民生工程。

坚持学前教育公益普惠方向的基本属性，让绝大多数的幼儿能够享受普惠性的学前教育服务，体现了我国政府的责任担当。当老百姓“有园上”“上得起”的同时，“上好园”成为进一步的目标，因此，强调质量成为公益普惠性幼儿园的发展取向。其实，2010年的《规划纲要》在工作方针中就提出要“保证适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育，”近年来教育部也先后颁布了《关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》《幼儿园教师专业标准（试行）》《3—6岁儿童学习与发展指南》等系列文件，对进一步规范学前教育的办园质量，以及如何以儿童学习与发展为根本来建设质量提出了具体的指导性建议。由此，在当前和未来相当长的时间里，学前教育发展必须坚持公益普惠的主旋律，而提高保教质量则是规范学前教育发展的重要保证。

开展城镇小区配套幼儿园治理，让孩子在家门口

“有园上”且“上得起”

辽宁教育学院  罗英智

今年1月，继党中央、国务院出台《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》之后，国务院办公厅又印发了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下简称〈通知〉），引起了社会广泛关注。为什么要特别提出治理小区配套幼儿园？主要治理哪些问题？怎样来治理呢？

一、为什么要开展小区配套幼儿园治理工作？

1. 要合理布局，扩大普惠资源，让孩子在家门口“有园上”且“上得起”。

“全面二孩”政策实施以来，有入园需求的孩子不断增多；随着城镇化的推进，人口也不断向城市流动，一些城镇普惠有质量的幼儿园出现供不应求的情况，“就近入园难”和“入园贵”问题又成了老百姓的烦心事。小区配套幼儿园是城镇儿童家门口的幼儿园，只有在城镇小区规划建设时，配套建设与居住人口数量相适应的幼儿园，才能保证孩子就近入园；也只有把小区配套幼儿园办成普惠性幼儿园，也才能让所有的孩子能在家门口上得起幼儿园。

这次开展城镇小区配套幼儿园治理工作，就是以此为突破口，进一步扩大城镇普惠性学前教育资源，使城镇幼儿园的布局更加合理，能够满足老百姓就近、方便入园的需求，构建广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系，提升人民群众的获得感。

2. 要回归本源，落实政策，解决多年来积累的诸多问题。

国家对于城镇小区配套幼儿园建设与管理政策是明确的，已经有一整套的文件规定。早在1993年，建设部颁布的《城市居住区规划设计规范》中就提出了与居住人口规模相对应的教育用地和幼儿园建设的相关规定。2011年，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》对城镇小区配套幼儿园的规划、建设、交付和使用问题又做出了明确、具体的规定，并在此后三期学前教育三年行动计划中反复强调。但这些政策要求并没有得到有效落实，在执行过程中仍然存在很多问题，而且问题越积累越多，越来越复杂。如果不下决心来治理，普及普惠、幼有所育的目标就难以实现。

这次开展城镇小区配套幼儿园治理工作，就是要回归本源，重塑小区配套园的公共属性，督促已有政策的有效落实，表明了国家维护政策严肃性、严格依法依规办事、攻艰克难的决心。这项工作是贯彻落实党中央国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的起步之举，是实现普及普惠目标的关键，是政府及其相关部门履行发展学前教育责任应当做、必须做、能做好的事。

二、主要治理哪些问题？

1.应建未建。一些开发商在建设住宅小区时没有按照国家要求和标准配套建设幼儿园，使得孩子在家门口无园可入；有些虽然建了，但未达到规模要求，只能满足小区内部分适龄孩子的入园需要，不能就近入园的孩子家长非常不满和焦虑，甚至因此上访不断；有些幼儿园在选址、朝向、面积、结构布局等方面不符合幼儿园建设标准要求，无法满足孩子生活、游戏和学习活动的需要，影响了孩子的身心健康和学习发展。

2.应交未交。配套幼儿园是小区的公共服务设施，属于公共教育资源，理应移交给当地教育行政部门统筹安排使用，及时普遍惠及区域内的孩子。但一些幼儿园被开发商挪作它用，未按时交付使用，形同虚设；有的配套园被出售、出租，办成了高收费的营利性幼儿园，普通老百姓眼瞧家门口的幼儿园“不能上”“上不起”，不得不舍近求远，怨声不断。

3.应管未管。对于小区配套幼儿园建设和使用中的诸多问题，地方政府及其相关职能部门本应及时关注、加强管理、予以规范。但遗憾的是很多地区领导并未重视此项工作，职能缺位，投入不足，面对问题经常是睁一只眼闭一只眼，拖延推诿，使很多违规的既得利益者误认为政策只是说说而已，不必认真执行，一些观望者也随之效仿，使得问题不断堆积，渐成顽疾。

三、怎样开展治理工作？

这次治理工作主要聚焦小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等环节存在的突出问题来全面展开。

1. 对规划建设不到位的，要严格依标配建幼儿园。针对规划建设不到位问题，《通知》明确提出：城镇小区要严格依标配建幼儿园。对已存在的不建、缓建、缩建、停建等问题，应通过补建、改建或就近新建、置换、购置等方式予以解决。整改到位之前，不得办理竣工验收。

2. 对应交未交的限期移交，办成普惠园。针对配套幼儿园应交未交、挪作它用、办成高收费营利性幼儿园等问题，《通知》明确要求：已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。未移交的限期完成移交，对已挪作他用的要予以收回。

3. 对应管未管的明确责任分工，认真履行政府责任。针对应管未管等问题，《通知》明确要求，各级政府要认真履行责任，成立由政府主管领导任组长，教育、住房城乡建设、发展改革、民政、自然资源等部门负责同志参与的治理工作小组，落实各部门的责任分工，建立起联审联管、齐抓共管的协调工作机制。同时，确定了4月底前摸底排查、分阶段全面整改以及监督评估的工作时间表和路线图。

4. 对历史遗留问题要因地制宜、稳妥治理。鉴于小区配套幼儿园建设和使用问题的长期性、复杂性，治理工作需要积极稳妥地推进，要针对摸底排查出的问题，从实际出发，按照“一事一议”、“一园一案”的要求，认真制定有针对性的整改措施，逐一进行整改，不能简单地“一刀切”。

各级政府及其各职能部门、社会各界应该凝聚共识，从有利于孩子健康成长、满足广大人民群众幼有所育的期盼、促进社会公平正义的角度出发，抓住这个补齐学前教育短板的最佳时机，支持、参与、配合和推进小区配套幼儿园的治理工作，保障孩子就近享受小区配套幼儿园提供的普惠、有质量的学前教育服务。

支持小区配套幼儿园提供优质服务

南京师范大学政策研究中心 刘颖

《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（下称《通知》）发布以后引发热议。一些业内人士认为，治理小区配套幼儿园，使其成为提供城镇普惠性学前教育服务的主体，确实能满足广大人民群众的需求，体现国家对儿童权利和民生需要的重视，彰显政府履行公共服务职能的决心。但也有一些声音指出，规定小区配套幼儿园只能提供普惠性学前教育服务，追求学前教育的普惠性，会导致质量的下降，最终让儿童和国家受损。

质量决定着学前教育效益能否充分实现，这是国际长期追踪研究得出的科学结论。质量提升也是近年来国内外学前教育事业发展的重要任务。我们需要正确认识学前教育质量，不能简单地将幼儿园收费高低与质量划上等号，认为让小区配套幼儿园提供普惠性服务就会有损质量。

一、建好小区配套幼儿园，有利于提供普惠且优质的学前教育服务

普惠不是低质量，放眼世界多个国家，当政府合理分担成本、加强质量监管和支持时，收费较低甚至是免费的托幼机构也能够提供优质的幼儿保教服务。将小区配套幼儿园办成普惠性幼儿园的实质是政府加大投入分担学前教育成本，遏制过度逐利，并加强对此类幼儿园的管理和督导。这些举措有利于有效地提升保育教育的质量。

首先，政府将分担小区配套幼儿园的成本。明确小区配套园的公共产权归属以后，政府将小区配套园委托给民办园举办，往往会采用减免租金的方式提供办园场地，较之举办者从开发商手中租赁办园场地或购置商品房作为办园场地的成本低很多。此外，提供普惠性学前教育服务的园所还能够享受包括生均经费补贴、税收优惠、培训教师、派驻公办教师等多种支持政策。因而，加大并落实对小区配套幼儿园的财政扶持以后，即使保教费用降低，也能够保证小区配套幼儿园质量，支持其可持续发展。

其次，加强小区配套幼儿园的建设和管理，将同时积极作用于园所的结构性质量和过程性质量。一方面，按《通知》要求，小区配套幼儿园依标准规划和建设，教育行政部门全程参与，使得小区配套幼儿园的场地、园舍、设施等配置满足幼儿身心发展的特点与规律的需求，满足幼儿园教师工作与学习的需求，为有质量的学前教育服务提供良好的物理环境保障。另一方面，对于建成的小区配套幼儿园，无论是公办园还是普惠性民办园，政府将组织专业力量对其管理能力、卫生安全、保教质量等进行长期的、过程性的监督管理和技术支持，提升园所的过程性质量。

二、高收费不意味高质量，不规范办学危害儿童的健康成长

首先，高收费并不一定说明举办者投入就更高。过度逐利的幼儿园并不会为园所发展预留足够的资金，而更倾向于将收费所得用于分红。在信息不对称的市场中，一些商家会以价格作为信号，以“优价优质”声称产品具有质量优势。相信家长有能力辨别质量，只愿意为有质量的学前教育服务埋单，这更多是一种美好的愿望。多国学者的实证研究发现，家长不是有着充足的时间和专业知识的理性消费者，他们往往不能准确判断学前教育质量。

其次，举办者的高投入未必指向影响质量的关键要素。在园所当中，尊重幼儿园教师专业身份的工资待遇，满足幼儿身心发展需要的玩具和材料，兼具发展性和适宜性的课程，师幼之间积极而支持性的互动才是影响幼儿园教育质量关键因素。部分高收费园所一方面将大量的成本用于修建豪华的校舍、购买精致但玩法单一的玩具、提供国学课和高尔夫课等让人眼花缭乱但对幼儿长期发展无甚益处的“兴趣课程”；另一方面，却只愿负担幼儿园教师较低的工资待遇。换言之，这些幼儿园为“吸引眼球”，让家长负担了大量的不必要成本，反而未能充分保障园所运营的必要成本。一些幼儿园甚至出现了伤害幼儿的不规范办学行为，严重地危害着儿童当下和未来的健康。

在部分小区配套幼儿园，家长还为政府的不到位和开发商的逐利付出了高昂的代价。过去，一些地方未充分落实中央政策法规要求，小区配套幼儿园的用地按市场价出售给开发商，产权由开发商所有，或建成的小区配套幼儿园被开发商占用，并被以高价出售、出租给举办者。园舍的租赁或购买费用成为办园成本的大头，举办者要收回成本并营利，收费水平进一步被推高。

基于上述原因，高收费并不能成为园所质量的有力证明。

真正为儿童健康成长、为民生需要满足、为国家财富构筑而努力的政府，不是将学前教育事业完全放给市场的政府，不是“以高收费代表高质量”来推卸质量责任的政府，不是认为只要低收费就是“普惠”的政府。建设公益普惠的学前教育公共服务体系，政府需要切实加强在办园、投入、管理、质量保障等多方面的职责，尤其是要继续加大学前教育财政投入力度，优化财政投入结构，加强财政经费支出效益评估。要为小区配套幼儿园提供实质性、稳定性的支持，让其真正地、可持续地惠及儿童和社会大众。

小区配套园回收、置换与购置如何进行

南京师范大学学前教育政策研究中心   陈红敏  王海英

新春伊始，《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下称《通知》）的颁布掷地有声且引起社会各界人士的广泛关注。《通知》是去年11月15日由新华社授权播发的《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下称《中九条》）中关于规范小区配套幼儿园建设使用的细化。《通知》中明确地提出了的治理的时间表和路线图：“2019年4月底前各地完成小区配套园情况的摸底排查工作；2019年6月底前对已建成的完成移交手续；需要回收、置换、购置的，原则上于2019年9月底前完成；需要补建、改建、新建的，原则上于2019年12月底前完成相关建设规划，并在2020年12月底前完成竣工验收。”两年的时间内，各地政府需要通过摸底排查、办理移交、完成回收、置换、购置以及进行补建、改建和新建一系列完成此项治理，任务之艰巨可想而知。课题组通过查阅相关政策文本和法律文件，发现在小区配套园的治理过程中回收、置换和购置因其牵涉利益方之多，遭受阻力之大以及落实力度之难让各地政府在操作时举步维艰且伤筋动骨。

第一，回收主要针对现有小区配套园产权归属政府，是在“纳入正确的轨道”。

2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中就有提到小区配套园作为公共教育资源，其建设用地按国家有关规定政府予以保障，建成后由政府办成公办园或委托办成普惠性民办园。“建设用地予以保障”其背后便意味着小区配套园的建设用地会得到政府政策上的倾斜，此类小区配套园是由政府免除、扣减开发商应缴纳的土地出让金并由开发商附带建设或是委托开发建设单位附带建设的公益性配套公建，其产权本应归属政府并由政府办成公办园或委托办成普惠性民办园。但在实际中，多数小区配套园未办成普惠性民办园反而打造成昂贵的高价园从而造成“家门口的幼儿园上不起”的情况，亦或是挪作他用作为小区售楼处或商品房等。面对我国普惠性学前教育资源不足的情况，此种行为是占用国家公共资源谋取私利，吞占国有土地谋取利益，严重影响了普惠性学前教育资源的供给，加剧了“入园难，入园贵”的困境。针对此种情况，政府必须要采取措施予以回收，保障国家土地资源的合理运用，保障普惠性学前教育资源的有效供给。

此时，针对开发商已挪作他用办成商品房或办成高价园的情况，政府在回收时应如何处理？

在承租人办成高价园的情况下，如果承租人愿意接受政府通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式办成普惠性民办园是上上之选。但是如果小区配套园已经挪作他用办成商品房或者是承租人拒绝办成普惠性民办园的话，则需要承租人拆除其相关装修及装饰部分与政府解除租赁关系。针对房屋装修及装饰部分的拆除，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十条：“承租人经出租人同意装饰装修，租赁期间届满或者合同解除时，除当事人另有约定外，未形成附合的装饰装修物，可由承租人拆除。因拆除造成房屋毁损的，承租人应当恢复原状”以及第十一条的相关规定可以知道对于对未形成附合的部分，可以进行拆除，但应尽量避免对房屋造成毁损，否则需要承租人自行负担费用并且恢复原状；对于已形成附合、无法拆除或拆除会造成更大损失的，则应由政府和开发商按照公平原则共同分担剩余租赁期内的残值损失。由此我们可以知道在小区配套园已经挪作他用办成商品房或者是承租人拒绝办成普惠性民办园的情况下，政府与开发商之间还会发上多次的“较量”与“碰撞”。

第二，置换、购置主要针对现有小区配套园产权归属私人，是在“撼动他人的奶酪”。

在2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中就有提到小区配套园作城市公共教育资源，其建设用地按国家有关规定予以保障。但在实践操作中，由于历史等种种原因，小区配套园多数由房地产开发商全额支付土地出让金，并未享有任何土地方面的优惠政策。因此，小区配套园完全由开发商投资建设，并建成后由开发商将幼儿园出租给第三方运营，或者按照商品房的价格出售给幼儿园的举办者。面对此种情况，按照《中华人民共和国物权法》的相关规定，房地产开发商或幼儿园举办者为小区配套园的产权所有人。在产权已归属私人的情况下，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”，此次治理则需要政府可以采用公平合理的货币补偿方式即“购置”或者通过房屋产权置换的方式也就是“换置”对小区配套幼儿园的私有产权人进行补偿，然后通过私人与政府、教育行政部门签订不动产出让协议，并进行不动产权属变更登记，从而使小区配套园的产权转给政府、教育行政部门。

此外，还存在一个问题：在政府与开发商之间进行产权所有权变更后，之前房地产开发商作为小区配套幼儿园的产权人，如果将幼儿园出租给第三方，政府应该如何解决幼儿园承租人这一情况？

根据《中华人民共和国合同法》第229条规定：“租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力” 以及最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第119条：“私有房屋在租赁期内，因买卖、赠与或者继承发生房屋产权转移的，原合同对租赁人和新房主继续有效”中可以知道“买卖不破租赁”的道理。因此即使小区配套园的产权所有者已经由房地产开发商变更为政府、教育行政部门，但是只要租期未满，新的产权人就不得随意终止幼儿园的房屋租赁合同。因此，在这种情况下政府既可以在对实际承租人进行相应的费用补偿后收回园舍举办成公办园，也可以通过购买服务、综合奖补、减免租金、派住公办教师、培训教师、教研指导委托现有的幼儿园运营者办成普惠性幼儿园。

第三，回收、置换、购置是实现80%普惠覆盖率的重要路径，是在“走出关键的一步”。

2017年《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》中提到：到2020年，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%左右；2018年11月15日新华社播发的《中九条》中也提到原则上50%的公办园占比以及2020年80%的普惠覆盖率目标。在2019年2月26日教育部公布最新的2018年教育事业数据显示2018年普惠覆盖率为73.07%，如何在一年的时间实现7个百分点的超越，除了扩增普惠性幼儿园外，此次小区配套园治理中回收、置换和购置是对幼儿园现有存量的转量，也是实现实现7%跨越的关键一步。

由于住房制度以及城市土地规划的改革，政府找出一块合适的土地新建幼儿园变得难上加难。同时，由于历史等等种种原因，小区配套园未能很好地落实政策的相关要求，在现实目标与历史遗留问题的交错下，政府通过回收、置换和购置的方式将小区配套园办成普惠性幼儿园，实现广大人民子女就近入园，入质优价廉的幼儿园的殷切期望，更好地实现幼有所育。

让民办幼儿园健康发展、教育回归本质

                 华东师范大学 柳倩

目前我国学前教育进入迅速发展时期，正在努力建立公益普惠的学前教育公共服务网络。破解幼儿“入园难、入园贵”需要加大对学前教育的投入和供给，也要鼓励民办幼儿园健康发展，回归教育本质。学前教育资源中民办幼儿园撑起了“半壁江山”，民办幼儿园在缓解“入园难”、“入园贵”发挥了重要作用，但是其质量问题也一直困扰着广大家庭、社会公众和各级政府部门。近年来民办幼儿园各类事件频出，虽然曝光的涉事幼儿园的相关人员受到了相应的制裁，但可能有更多的不良幼儿园仅仅被拷问道德，监管不力使这些幼儿园和其举办者长期逍遥法外，同时也助长行业的不正之风。由于学前教育具有信息不对称性，民办幼儿园存在着夸大宣传，可能造成社会风险。资本对于学前教育投入过热现象需要引起警惕。如何预防学前教育领域演变成为资本逐利场、加强对民办幼儿园保教质量的有效监控、支持大部分民办幼儿园成为普惠性民办幼儿园等，是当前学前教育事业健康发展中的重要话题。

一、防止学前教育领域演变成为资本逐利场

《意见》以指导性文件而非以法规的方式出现,是国家对于近阶段资本参与幼教导致各种乱象频发采取的行政手段，是为了解决教育回归本质不应过度逐利的问题。

对于这个问题，研究者试图从国际视角审视资本对于美国幼教市场的不过度逐利加以分析。在美国，资本对于投入学前教育是“不热”的。除了几个州和几个城市之外，要能够赚钱或者盈利、比较好的回报，会比较难。现在美国最大的两大幼教集团KinderCare 和BrightHorizons的公司都已把自己品牌卖给了瑞士公司。原因有以下方面：

美国的公立学前教育体系比较强大，通过联邦政府提供的公立免费、州政府提供的公立免费、由非营利机构提供的公立付费或低收费等三大块，提供了50-70%的学前教育服务，能比较好地让各种各样家长获得服务。使私立幼儿园乱开价受到限制。

美国私立幼儿园运营成本比较高，毛利率较低。幼儿园老师薪资比较高、办学对教师的培训投入等人工成本比较高，美国政府对于幼儿园举办的停车位置、安全卫生、建筑结构等要求比较高，审批时间比较长，太高端的幼儿园复制性很差。

近年来涌现出一些经营幼教的社会企业，例如beneficiary corp和social enterprise，他们运营非营利民办幼儿园，目的关注社会责任，而不是赚钱。

综上所述，正是由于美国建立了强有力的公立学前教育服务体系，同时对私立幼儿园运营有较高的要求，尤其是师资薪酬等人力成本的要求，使资本没有表现出对学前教育投入的过热现象，而是与公共财政投入共同构建出政府主导的、公益性的有质量而公平的健康的学前教育公共服务体系。

反观我国民办幼儿园市场。当前中国学前教育公共服务体系不够强大，不具备对民办幼儿园价格限制的条件，中国一线二线城市高端民办幼儿园的收费增幅迅速，部分已经达到甚至超过万余元／月，这些价格相当于美国最富裕地区旧金山私立高端幼儿园的收费标准，但是高收费园中能够拿到高薪酬的教师并不多，其提供的保教服务与高价格并不匹配，盈利空间巨大。另一方面，作为民办幼儿园保教质量核心保障的教师薪酬和用于教师培训等运营支出远远不足以达到与其价格匹配的质量需求，教师或者受到盘剥，或者雇佣大量低水平资质的教师，资本自然能够通过投幼儿园获得高盈利回报。其后果在于民办幼儿园难以提供与价格相匹配的有质量的保教服务、民办幼儿园的可持续发展动力不足、恶性循环的风险巨大。伤害的是幼儿、家长、教师，整个幼教行业和社会危机。

如何引导资本对学前教育的健康投入，迫切需要加强顶层设计，加大政府对学前教育重视，加大学前教育的投入、确保建园用地指标、核定并确保幼儿园教师编制，扩大免费的、低收费的学前教育公共服务，构建一个以政府为主导的学前教育服务体系。这是未来中国民办幼儿园健康发展的前提条件。同时，引导民办幼儿园教师维权意识，使其获得应有的薪酬待遇和培训机会，这是民办幼儿园提供与其价格型匹配的有质量保教服务的保障。

二、加强对民办幼儿园保教质量的有效监控

民办幼儿园保教质量监控问题之所以难以解决，与部分地方政府的监管动力不强，也和现有质量监控体系中针对民办园保教质量的监控制度不完善。具体如下：1、我国现阶段虽有各级政府制定的公办园评估和验收的相关指标，但是民办园大多未被纳入管理范畴，即使个别省份利用分等分级园的社会信誉引导民办园参加评估，参与的民办园并不多。主要原因在于民办园和公办园在师资队伍建设、课程与教学内容、管理模式方面差异甚大，评估标准不适用。随着近年社会资本对举办高收费民办园的热情增高，“优价民办园是否优质”不应该游离在国家监控视线之外。2、随着我国2010年开始推行普惠性民办园扶持政策，各地政府通过将质量要素纳入普惠性民办园的认定条件进行质量监管，但是认定条件多停留在硬件门槛和价格，对于办学资质、办学条件等结构性指标关注比较多，对于师幼互动等过程性指标关注较少，而国际社会普遍重视过程性质量，结构性质量达到一定门槛后影响学前教育质量的核心因素是过程性质量，现实中的普惠性民办园往往是低质量的代名词。3、部分地区尝试将信息化手段作为对幼儿园保教质量监控的辅助性方式，但是对于“究竟如何运用信息化手段比较合理，既能让家长社会满意、同时不损伤教师尊严、影响正常教学秩序”等问题的思考不够。

在国家日益重视质量提升的背景下，为了实现“办让人民满意的学前教育”的目标，迫切需要研究如何完善我国民办幼儿园保教质量监控制度，这将有助于《民办教育促进法》新法落地，为落实建立幼儿园保教质量评估监管体系的基本要求提供数据基础。

三、支持大部分民办园办成普惠性幼儿园

当前和未来，我国政府发展学前教育的核心目标是通过调整学前教育资源结构，提高学前教育体系的普惠程度，提升学前教育的质量。现阶段我国学前教育公共服务“公益普惠”程度还不高，长期政府介入缺位造成的学前教育发展欠账太多，“入园贵”的问题尚未获得普遍的、根本性的解决。在加大公办幼儿园投入，实现公民办并举的同时，通过支持大部分民办幼儿园办成普惠性民办幼儿园是实现公益普惠的重要手段。

在我国学前教育领域中推行普惠性民办幼儿园时进行风险规避时，政策设计者需要坚持国家政策发展方向、解决学前教育事业发展的问题与矛盾，在对社会、文化、经济因素等宏观背景和学前教育领域现实状况等微观背景基础之上做出价值判断，加强契约精神和精心的政策设计、谨慎的政策实施和管理协调体制的构建。

通过政府购买服务等模式，提升普惠性民办幼儿园的数量，调整学前教育资源结构、提升普惠资源的政策工具，政策定位聚焦于坚持以政府为导向的学前教育办学体制的构建，秉持提高公共财政使用的有效性、转变政府治理理念，有效地扩大城乡普惠性学前教育资源，提高学前教育的普及率。

支持民办幼儿园成为普惠性民办幼儿园的政策核心是绩效导向，需要培育契约精神，作为管理者的政府需要从关注投入转向关注绩效，建立严谨的合同。绩效导向的合同需要立足于一个清晰的目标指向，严谨的教育服务合约必须包括产出评估和质量内容，从而驱动合约者提高教育质量和学校运行的效率。例如，教师补贴的绩效在于提高教师就业稳定性和教育质量，因此，合约中需要将教师流失率、教师专业水平提升等作为绩效产出评估；为私人学校和运行者明确运作要求和成果标准，例如获得公共财政的私立学校达到一定资格标准、同时对于获得补贴的私立机构限定学费标准，补贴标准与学费限定的界定都与私立幼儿园的合理回报有关，否则就难以处理好普惠性民办幼儿园模式杠杆撬动与教育公平之间的平衡问题；合约中应该包含监督、审核和惩罚机制，如果运行情况糟糕，必须返还其津贴；合约的奖励过程应该是具有竞争性的，应该得到确保、公开透明；此外，还需要考虑到风险共享因素，尤其是私人融资计划合约最大的问题就是风险共享。

建立强有力的管理配套和制度环境。在管理制度方面，确保公共部门对于整体管理承担责任，包括获得资源、信息、设计需要的技能、发展和管理复杂的合约过程。政府需要确保购买者和提供者的作用分开，如有必要，政府可以将  管理责任分配给特别的机构。例如，管理财政的部门与负责监管的部门应该为相互平行的部门关系，以此来保证国家财政投入的中立与透明。教育部门需要具有能力来判断欺骗、追踪支付、确保津贴和支付需要是合法的和精确的。未来普惠性民办幼儿园的健康发展需要政府在现有聚焦于《民促法》的法律基础上，对于普惠性民办教育作出法律界定。

作为一项政府通过间接履职提供普惠性学前教育服务的政策创新，涉及到一系列管理制度创新。目前各地在投入政策设计时较少考虑管理成本支出，也很少尝试通过社会购买管理服务加强政策执行力，这些都成为影响普惠性民办幼儿园健康、可持续发展的重要障碍，需要在未来制度设计中加以完善。此外，随着多地趋向于采用生均教育经费的投入方式，逐渐向长效机制方向发展，由此产生以财务管理为核心的管理制度就成为下一阶段普惠性民办幼儿园政策的发展方向。