学前教育稳步推进 政策体系仍需完善——陕西学前教育供求状况调研报告之一

学前教育是实施素质教育的开端，是中小学教育质量的基础和保障，随着二胎政策的全面放开，学前教育资源配置的均衡性越来越受到关注，它不仅关系到老百姓的福祉，更关系到未来一个时期城市人口综合素质的提高。为全面了解新时代学前教育发展现状，根据国家统计局统一部署，陕西抽取西安、渭南、宝鸡、延安、安康5市12区(雁塔、未央、莲湖、灞桥、渭滨、陈仓、金台、汉滨、宝塔、临渭、华州区和韩城市)111所幼儿园，就学前教育的供给能力、服务需求、均衡程度等情况，采取发放调查问卷、访谈等形式进行专题调研。

　　一、调查区域学前教育基本情况

　　（一）幼儿园配置、师资力量及入园状况

　　2017年，12区（市）共有各类幼儿园1521所，其中公办园485所，占32%，民办园844所，占55.4%，普惠性民办园192所，占12.6%；共有幼教职工3.78万人，专任教师2.19万人，在编保育员0.59万人，民办园教职工、专任教师、保育员分别占到71%、69%和86%；共有入园幼儿33.8万人，其中公办园8.65万人，占25.6%，民办园20.79万人，占61.5%，普惠性民办园4.38万人，占12.9%。

　　（二）教育经费投入、财政补助及收费标准

　　调查显示，2017年12区（市）财政性学前教育经费总投入6.16亿元，平均投入5132万元，各区投入在700万元到1.2亿不等，占财政性教育经费支出比例4.6%-10.5%；从财政补助标准看，公办园生均年财政拨款标准为400-3300元，生均年公用经费标准为400-1300元；普惠性民办幼儿园生均年补助标准200-1400元。

　　从收费标准看，各区（市）差异明显。公办园生均最高月收费标准为130-240元，平均水平188元，最低月收费35-140元，平均水平83元;西安市普惠园限价收费标准最高，雁塔、未央、莲湖、灞桥4个区每月生均收费为1000元，安康市限价收费标准最低，汉滨区每月生均收费230元；其他形式的民办园生均最高月收费标准为900-8000元不等，平均月收费2000元左右，最低月收费标准100-580元，平均水平为290元。

　　二、受访机构学前教育发展状况

　　（一）三年行动计划成效显著，幼儿园建设速度明显加快

　　本次调查111家幼儿园中，有公办、普惠性民办、非普惠性民办园40、31和40家。其中2000年（含）以前建园28所，占25.2%；2000-2010年（含）建园39所，占35.1%；2011年开展学前教育三年行动计划以来，建园44所，占39.7%，超过以往各时期幼教资源的配置速度。

　　（二）普惠性民办幼儿园班级规模趋于合理，公办园各班次人数较均衡，但仍有部分幼儿园班级超员

　　111所幼儿园中，平均每班31人。分年级看，小班29人、中班31人、大班33人。分办别看，公办幼儿园每班平均32人，大中小班人数基本均衡；民办普惠幼儿园每班平均30人，大中小班人数依次递减，最为合理；非普惠性民办园每班平均32人，大班超员，有35人。（见下表）

　　从班级人数分布看，小班人数30人以内的幼儿园占70.3%，30-40人的幼儿园占22.5%，40人以上的幼儿园占7.2%；中班30人以内的幼儿园占60.4%，30-40人的幼儿园占32.4%，40人以上的幼儿园占7.2%；大班30人以内的幼儿园32.4%，30-40人的幼儿园占55.9%，40人以上的幼儿园占11.7%，大中小班均不同程度存在超员现象。（见下图）

　　（三）三成幼儿园招生不能满足需求，七成以上招生以户籍就近入园为主，生源构成以划片区域居民子女为首选

　　从供需状况看，2017年，111所幼儿园报名人数为2.22万人，实际招生人数2.09万人，占94%，仍不能完全满足入园需求，其中33所幼儿园报名人数超过实际招生人数，占29.7%；另有15所幼儿园报名人数少于实际招生人数，占13%，结构性供需矛盾突出。

　　从招生方式看，户口所在地就近入园者占74.8%，只要孩子健康就可入园者占55.8%，既有户口又有房产证明才能入园者占14.4%，指标分配、排队摇号和交纳赞助费等方式入园者仅占4.6%。

　　从生源构成看，75.7%的幼儿园将划片区域居民子女入园作为首选；53.2%幼儿园将非片区内居民子女入园作为第二选择；44.1%幼儿园将外来务工人员子女入园作为前两种生源的补充。

　　（四）九成以上园内设施配套良好、户外体育器械和大型玩具配套率高，七成左右活动场地面积达标

　　调查显示，98.2%的幼儿园活动室内有实用、卫生、齐全、安全的教学设备、桌椅、教学玩具较为充足；96.4%的幼儿园具备防暑降温和防寒保暖设施；93.7%的幼儿园寝室内有符合卫生及安全要求的床铺设备、有较完整的生活和卫生用品；92.8%的幼儿园配备各类保教理论与实践书籍（教学图片、录音带、光碟、幼儿操作教材和幼儿图书）。91.9%的幼儿园有适于儿童户外运动的体育器械和大型玩具；75.7%的幼儿园运动场在300㎡以上；70.3%的幼儿园生均户外场地在2㎡以上；67.6%的幼儿园开辟沙地、运动饲养角或种植园地；65%的幼儿园活动室面积在50㎡以上。

　　（五）幼儿园建设资金来源多样化，九成以上能够保障员工各项政策待遇落实，但仍有四成以上资产管理不到位

　　从资金来源看，64%的幼儿园自筹资金；46%的幼儿园有政府补助；38.7%的幼儿园来自保教费；12.6%的幼儿园资金来自银行贷款；9%的幼儿园来自企业投资或自身经营收入。

　　从资金使用看，93.7%的幼儿园能够保障落实员工各项政策性待遇；57.7%的幼儿园能够保证开办资金及时到位、资产按时、足额过户到其名下；55%的幼儿园无抽逃资金、挪用办园经费或侵占民办幼儿园各种资产行为；但有4所幼儿园资金使用无计划、盲目浪费、经费管理账目不清。

　　（六）八成幼儿园依据物价部门规定收费，生均保教费用不超过1000元，九成幼儿园每月收费在2000元以下

　　调查显示，82%的幼儿园依据物价部门规定收费；10.8%的幼儿园依据办园成本收取，依据市场需求和居民收入收费的不到5%，其他形式不到3%。

　　111所日托幼儿园月收费标准均不超过3000元，其中2000元以下的幼儿园有102所，占91.9%；1000元及以下75所，占67.6%；2000元以上有9所，仅占8.1%，全部为民办园。日托幼儿园每月生均保教费用在1000元以下有93所，占83.8%；1001—2000元有16所，占14.4%；2000元以上仅有2所，占1.8%。

　　（七）近八成教职工依法享受社保，教师收入高于保育员

　　调查显示，78.4%的幼儿园经营情况比较好，教师的基本工资及奖金都能够按时发放并且教职工依法享受社保，其中28.8%的幼儿园还另有奖励制度。

　　从工资收入看，教师月收入在3000元以上的幼儿园有41所，占36.9%，月收入2001—3000元的幼儿园有56所，占50.5%；月收入2000元以下的幼儿园14所，占12.6%。保育员月收入在2000元以下的幼儿园有70所，占63.1%；保育员工资远远低于教师。

　　三、学前教育发展存在的突出问题

　　（一）学前教育资源总量不足和结构性短缺并存

　　调查显示，5市12区中，汉滨区、渭滨区、灞桥区、雁塔区、韩城市等均存在主城区公办幼儿园数量少、惠普型幼儿园资源不足，扶持政策及资金补贴不到位，老旧小区改扩建步伐慢、新建小区配套幼儿园未落实等突出问题。

　　1、学前教育资源需求缺口较大

　　预计到2020年，西安、宝鸡、渭南、安康、延安5城市3-5岁待入园幼儿达30万人以上，学位总缺口10万个左右。以矛盾最为突出的西安市为例，不考虑新迁入人口，到2020年全市幼儿园入园需求将达到20万人左右，学位缺口6万个；宝鸡、渭南市待入园幼儿分别有4-6万人，学位缺口均在1万个以上。

　　2、城市主城区公办幼儿园严重不足

　　2017年，12个调查区(市)有公办幼儿园485所，占幼儿园总数的32%。一些地方“大班额”、“入公办园难”等现象特别突出，从而导致公办园招生压力日益加大。如宝塔区一幼、二幼的班额过大，班均幼儿达52人以上，个别班达到55-60人，渭南市华州区城关幼儿园班均幼儿达60人。西安、宝鸡两市公办园“一园难求”问题同样突出，西安市雁塔、未央区常住人口分别为125和70万人，公办园仅有32所和17所；宝鸡市渭滨区人口45.6万人、10个镇街、164个村居委会，公办幼儿园仅有20所；陈仓区60.5万人、18个镇街、346个村居委会，公办幼儿园只有29所，公办学前教育资源普遍匮乏。

　　3、普惠园建设布局难以满足就近入园需求

　　12个调查区(市)中，普惠性幼儿园布局差距较大，民办普惠园仅占12.6%，如西安市雁塔、未央、莲湖区普惠园资源最为短缺，只有30多家，分别占22%和29.4%和41%，民办普惠园更少，多则5-6家，少则1家。原因主要三方面:

　　一是多数新建小区未按要求配建幼儿园，或降低配建规模，特别是分期开发的居民小区，幼儿园数量无法满足业主子女就近入学需求。如矛盾突出的雁塔区，4000-7000户的大中型新建小区仅配建1所幼儿园，未央区无园小区数量更大。

　　二是部分配建的幼儿园由于产权归属、接收主体不明确等原因未移交政府管理。雁塔区、宝塔区新建小区均存在大量幼儿园未移交作为公办园使用，而是继续由开发商或出售、或租给个人办园，难以体现普惠性要求。

　　三是对民办园的普惠扶持政策及资金补贴落实不到位。从政策扶持看，71家民办园中，没有享受任何优惠政策的占43.7%；从公办园帮扶看，没有接受过公办幼儿园帮扶的占67.6%;从资金补贴看，没有享受民办普惠性资金补贴的占63.4%。

　　所有补贴政策中，只有政府生均补助政策落实较好，覆盖率达94.4%，补助金额大多数为400元左右。

　　（二）民办幼儿园“小而散”和“乱而贵”现象并存

　　一是民办园受选址、征地、拆迁、资金投入等因素制约，建园的盲目性和随意性较大，幼儿园占地面积和建筑面积不足，幼儿活动室和功能用房紧缺，各种配套设施不完善，“小而散”现象较为普遍。调查显示，111家幼儿园中，仅有44家园内绿化面积大于占地面积的40.0%，有38所幼儿园设施勉强能满足使用；有9所幼儿园配套设施不齐全，有待完善；3成幼儿园活动场地面积不达标，其中6所幼儿园没有活动场地及相应户外设施。在调查的25所招生困难幼儿园中，民办园18所，占72%，其中因硬件设施不好和位置不佳者各占32%；教师团队差占20%，没有教育特色占12%。

　　二是受经济利益驱使和供需矛盾加剧影响，一些地方出现无证办园和天价收费等“乱而贵”现象。调查显示，西安市4个区均不同程度出现无证办园乱象，雁塔、未央、灞桥及莲湖区分别有无证园200家、160家、56家和32家，入园幼儿总数达5.8万人。同时，民办幼儿园收费标准不一，高收费现象依然存在，调查的8所高收费民办园中，日托收费在2000-3000元的西安有6所，渭南、延安各1所，雁塔区有1所民办园每月收费8000元；宝塔区1所民办园每月收费也在5000-8000元，堪称“天价”。

　　（三）学前教育师资力量薄弱，保教质量难以保证

　　调查显示，12个区（市）中，8个区反映师资严重不足是制约目前学前教育发展的主要问题，预计到2020年，西安、宝鸡、渭南、延安、安康5市12区专任教师缺口1.5万人左右。调查的111所幼儿园中，反映面临突出问题是教师不足的占72.1%，主要表现为:

　　1、工资偏低待遇差距明显，教职工队伍稳定存隐忧

　　一是公办园在编教师与非在编教师工资差别较大，非在编教师、保育员工资明显低于在编教师，缺乏归属感，难以吸引优秀学前教育专业毕业生入职。调查显示，12区(市)485所公办幼儿园中，在编教师仅占51.8%，其余则属于在岗无编制人员和临聘人员；公办园在编教师月平均工资在3500-5300元，平均水平3982元；非在编教师月平均工资1800-3200元，平均水平2175元，收入差距明显，导致了教师队伍的不稳定。

　　二是民办园教师工资明显低于公办园教师，且部分人员医保、社保等福利待遇无保证，甚至少数园方经营不善，导致工资不能按时发放，随意辞职现象较为突出，很大程度上阻碍了学前教育健康发展。调查显示，12区(市)民办园教师月均工资1800-3000元，平均2230元，与公办园的非在编教师工资相当；受访的111所幼儿园中，有22所幼儿园教职工不依法享受社保，有3幼儿园经营情况不好或出现亏损，导致教师基本工资及奖金不能够按时足额发放，因此，每年教职工流动在10%以上的幼儿园有50所，占45%。（见下图）

　　2、师资队伍素质良莠不齐，公办民办园师资差距大

　　调查显示，12区(市)公办园幼教专任教师6808人，具有教师资格证的占89%，其中本科以上学历占45.7%，专科、高职学历分别占42.7%和11.6%；民办园专任教师15127人，有教师资格证者占65.7%，低于公办园23.3个百分点，本科以上学历仅占22.3%，低于公办园23.4个百分点，专科、高职学历分别占61%和16.7%，民办园教师学历、资格达标率明显低于公办园，加之民办园教师难于享受公培待遇，专业素养不能有效提升，对民办学前教育发展极为不利。

　　3、保育员工资待遇差、门槛低、资质无保证

　　一是公办园待遇相对好，保育员持证率高，但编制少。

　　12个调查区(市)中，公办园保育员月平均工资与公办园的非编制教师及民办园教师工资相当，在1200-5200之间，平均2542元，但普遍缺编制，持证上岗者1100多人，在编保育仅占72.7%，有相当部分保育员有资格不在编。

　　二是民办园保育员待遇差，门槛低，无证上岗问题严重。

　　12个调查区(市)保教人员中，民办园保育员月均工资最低，在1300-2300元，平均1700左右，在编保育员5067人，无证上岗者占22%。111所受访幼儿园中，有25所幼儿园的保育员全部无证上岗，占22.5%，保育员持证上岗人数在5人以下的幼儿园占19.8%。

　　（四）财政资金扶持力度不够，学前教育保障机制待完善

　　调查显示，111所幼儿园中，2015年以后建园14个，有困难的5个，新建幼儿园100%会遭遇资金筹集困难；60%的新建幼儿园还会遭遇审批手续复杂和等待时间长等问题。

　　从资金来源看，64%的幼儿园办园资金自筹，38.7%来自幼儿园保教费，享受政府补贴的幼儿园仅占46%。近两年有扩班计划的幼儿园中，除师资不足外，29.7%的幼儿园因为经费补充不到位，27%的幼儿园因为土地问题未解决导致无法如期完成，排在第二、三位。

　　从主观感受看，58.6%的幼儿园长认为存在突出问题是资金不足，仅次于师资排在第二位，究其原因:87.7%的幼儿园长认为收费标准低，73.8%幼儿园长认为设施投入大，52.3%幼儿园长认为物价上涨，20%幼儿园长认为无资金保障所致。

　　四、推动学前教育发展的对策建议

　　（一）合理规划布局，增加公办和民办普惠园建设数量

　　一是科学规划公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的布局，增加配套幼儿园数量。二是支持老旧小区公办园的改、扩建，给予一定的资金补助，增强其服务能力。三是在新建小区项目审批时增加教育设施前置审核，并积极推动建成区幼儿园移交工作，进一步理清产权，并给予与公办幼儿园相同的财政支持政策及税收减免、水电气同价等待遇，引导更多民办幼儿园加入到“普惠”行列，满足老百姓就近入园需要，真正体现学前教育普惠性原则。四是加大民办幼儿园扶持力度，给予房租补贴等优惠政策，降低办学成本和收费标准，增加公益性，从而建立起以公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为主体、公办民办并举的多种形式的学前教育公共服务体系。

　　（二）加强学前教育教师队伍建设，提高师资水平

　　一是要合理增加、核定学前教育教师编制。根据幼儿教师短缺的实际，落实公办幼儿园教师补充计划，加强公办幼儿教师招聘力度并注重专业教师招收，同时提高幼师准入门槛，落实幼儿园教职工配备标准。二是建立独立幼儿教师职称评聘制度，实行幼儿教师职称单列评审，切实解决幼儿教师，特别是民办幼儿教师职称评聘难问题。三是研究制定提高非在编公办和民办幼师、保教员工资福利待遇政策，严格招聘请辞制度，提高幼师队伍稳定性。四是建立常态化、制度化的幼师进修培训机制，按照分类、分层、分岗、分科开展以提升师德水平和专业素养为核心的培训，让民办幼师享受与公办幼师同等的培训机会，提升幼师队整体素养。五是积极引导加快培养大专以上学前教育专业人才，做好应对未来常态化的人才需求储备，六是加强公、民办幼儿园的师资交流，选派公办幼儿园优秀老师到民办幼儿园支教，指导带动民办幼儿园提升教学质量。

　　（三）持续加大财政投入，多渠道筹措学前教育经费

　　学前教育的发展要坚持政府主导，社会参与，公办与民办并举的办学体制。一是合理提高财政性学前教育经费占比，确保新增教育经费向学前教育适当倾斜。二是加大政府向社会力量购买学前教育的服务力度，大力扶持普惠性民办幼儿园发展，让更多的民办幼儿园承担起办学责任。三是积极鼓励社会力量兴办学前教育。政府要制定必要的优惠政策，鼓励、支持企事业单业、社会团体、非营利组织和公民个人参与学前教育，探索以奖代补、以租代建等鼓励方式，并简化民办园审批手续。

　　（四）强化监管，规范学前教育管理体系

　　一是要建立学前教育经费收支审核和学费标准监督机制，物价部门要指导民办幼儿园合理定价，防止经费乱支挪用及乱收费现象。二是加强学前教育督导评估，定期不定期对学前教育资源配置、师资力量和保教质量进行督导，并向社会公布。三是要加强车辆接送、食品卫生、游乐设施、消防、周边环境整治等安保工作，增强应对突发事件预警处置能力。四是严格幼儿园开办条件，规范办园行为，出台相应的强制措施，对不符合条件的民办幼儿园要限期进行整改，对整改后仍不达标的坚决取缔，特别要加强对数量较多、管理混乱的城中村幼儿园监管，推进无证办园、无资质人员从业整治工作规范化、常态化。