尽早立法 守住幼教底线

最近出现的系列“虐童”事件足以让每一个幼教人反思，这不仅是幼教界更是整个社会需要共同面对与解决的问题，我们必须以一种全新的公共治理的视域来审视与解决其中的问题。成为舆论焦点的“虐童”事件，一次又一次把学前教育推到公共视域的风口，疾呼政府、社会、家庭等各种力量合作的公共治理。

多头管理实则“都管都不管”

学前教育是基础教育的重要组成部分，包括0—3岁的早期教育和3—6岁的幼儿园教育。目前3—6岁的幼儿园教育是我国学校教育体系的一部分，归属教育部门管理。而0—3岁的早期教育则处于“都管都不管”的尴尬状态。在我国学前教育发展历史中，城市城镇的街道幼儿园、托儿所，农村的乡镇、村集体幼儿园、托儿所，各种部门单位的幼儿园、托儿所都曾在幼教历史舞台上扮演重要角色，为广大职工、农民群众提供了平价方便的学前教育服务。在20世纪90年代末期推行幼儿教育社会化后，这些真正的非营利性机构逐渐退出了历史舞台。另一方面，社会对早期教育的需求随着生活水平的提高日益提升，早期教育的市场力量迅猛发展。

2003年，国务院办公厅转发了教育部等中央十个部门签发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》的通知，明确提出“根据城乡的不同特点，逐步建立以社区为基础，以示范性幼儿园为中心，灵活多样的幼儿教育形式相结合的幼儿教育服务网络。为0—6岁儿童和家长提供早期保育和教育服务”。各地多个部门及社会机构对0—3岁幼儿开展了形式多样的早教服务，但缺乏系统化管理。

2006年，国务院发布了《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，明确提出“大力提高出生人口素质，大力普及婴幼儿抚养和家庭教育的科学知识，开展婴幼儿早期教育”。婴幼儿教育已成为提高人口素质的重要部分，因此各地计生委进一步加强了“三优”促进工作，尤其对0—3岁幼儿开展优教活动。

以上系列政策的颁布与实施可见社区早期教育日渐重视，但在政策的具体实施中，社区早期教育服务问题仍然颇多，如早期教育涉及部门较多，有计生委、妇联、教育、社区等，虽然各部门都已开始开展早期教育工作，但因职能部门功能相互割裂、各自为政，缺乏系统化、规范化管理；同时早教服务缺乏可依托的服务实体，有价值的理论研究和成功的实践探索极少。

携程亲子园管理中呈现的诸多问题，在早期教育中具有一定的共性：一是园务管理缺乏专业性，最显见的是师幼比。早期儿童的年龄特点决定了比幼儿园低得多的师幼比。美国的社区育儿中心低龄孩子的师幼比通常在1∶6左右。在师幼比的显性问题下，更深层次的是班级集体的教养方式并不适合低龄孩子，新时代创新教育更需要个别化的个性教育。二是早期教育中的师资问题，由于学前教育发展迅猛，幼教师资缺口巨大。原有的极少量的幼儿师范学校无法满足发展需求，于是各种类型的职高、中专、职业技术学院、电大、地方本科院校等都纷纷举办学前教育专业，鱼龙混杂、良莠不齐。育婴师的培养呈现泛滥与无序现象，低门槛、低要求、几乎没有淘汰率。三是企业部门办托幼机构的管理归属问题。托幼机构看似多头管理，实际谁也管不到底，直属企业不能管，相关部门管不实。面对学前教育市场化程度较高的发展格局，现有的行政化管理捉襟见肘，监管督导重心主要放在公办幼教机构的等级评估上；评估主要依据是环境质量，重硬件、轻软件。对民办托幼机构的监管明显不足，家长的问题反馈是主要途径。可见，学前教育是目前教育治理体系中最薄弱的环节，而早期教育是最容易掉链子的节点。

学前教育治理须尽早立法

正像埃拉·阿维拉·梅内特所言：“我们不得不承认，不管是家庭还是学校，如得不到帮助，就不能保证儿童的福利。我们需要国家的力量来保护他们。让他们远离漠视和自私。”

儿童是弱小的，而且他们的天然的保护者——成人们——作为个体来说也是弱小的。因此，保护儿童享有健康成长的权利是国家的重要发展使命。政府有职责帮助社会连接单个家庭的力量来给儿童的成长（特别是家庭背景不利的儿童）提供一个保护与发展的保障，以充分体现社会的公平与正义。

学前教育是整个教育领域中投入少、发展相对滞后的部分，与地域文化、民众生活的关系非常密切，涉及千家万户的切身利益，具有显著的公共性。特别是“全面二孩”政策施行后，“入托难”“入园难”等供需矛盾更加尖锐。

面对学前教育各种问题与困难，当务之急是加快学前教育立法进程，以良法促善治，增资立法根治难题，刻不容缓。具体思路是以学前教育公共治理视域下的保公平的顶层制度设计，建构城乡统筹、普适均衡的学前教育公共服务体系。保障学前教育财政投入，保障从业人员的资格职责、地位待遇，促进学前教育的普及普惠和均衡发展，以进一步提高有质量的普及率，让学前教育的发展真正助力于人民获得美好生活。

学前教育治理须科学立法

科学立法的重点由传统的规制转向建构，以前瞻性的制度建构促进学前教育的健康发展，守住幼有所育的底线。

建构多中心治理的机制。作为现代国家的最基层治理机构，社区是社会公共力量的载体，能有效连接家庭与学校，传递真实需求，提供多元服务，完善监督机制。因此，学前教育立法应覆盖幼儿园教育与婴幼儿早期教育，依托社区、深入家庭，建立面向家庭背景不利儿童和流动儿童的早期教育资助制度，建立多层次、多渠道的保教合一的综合服务网络。它不仅是学前教育公共服务体制建构的基本途径，更是强化政府基层执政能力的根本手段。要充分发挥政府与教育的主导功能，界定托幼机构、社区、家庭的合作边界，积极鼓励非营利的专业力量，保障教育公平与均衡发展，不让一个孩子掉队。

建立基于资格证的幼儿教师一体化聘用制度。完善幼儿园教师资格制度，提高学历认定标准，从源头上提高幼儿教师素质。严格考核程序和内容，增强对教育理念和实践能力的考核。划分证书等级，规定有效期，提高内含价值。建议将教师资格制度和教师职称评价体系整合，并和教师待遇挂钩。统一聘用标准，持证上岗，严格监管聘用工作，依据《教师法》加强聘用监管，对于聘用无证人员的幼儿园给予明确的惩戒措施，保证幼儿园教师持资格证上岗。加大财政投入，建立一体化的薪酬与评价制度，实质性提高非编教师的待遇。完善助理教师制度，提升保育员待遇与资质，以有力提升幼儿保教工作的专业化和科学化。

完善监管与表达机制。在通过立法执法惩戒“虐童”等不良行为的同时，更要尝试服务为先的管理服务一体的监管机制创新。在小政府、大社会的改革思想指导下，改变一个处室机构管理区域幼儿教育的局面，应协同各方力量进行机制创新，建立学前教育管理交流新机制。充分发挥政府的监管引领的职责，充分发挥非营利的第三方专业力量，充分发挥托幼机构的自我管理积极性，推进行业规范与自律。教育主管部门可加大力量建立综合性监管服务机构，负责制定标准、全面监管学前教育发展、引领学前教育质量的整体提升。积极培育并形成独立于上级评估主体或行政主管部门的第三方评价机构，比如各类智库和行业协会，加强对幼儿园的实时评价和监督，并有力推动幼儿园内部自我行为的监督与约束。疏通家长的表达机制，广泛发动家长力量，让家长遇到问题有途径及时回馈、表达想法，制止不良行为的发生。

（作者系浙江师范大学儿童公共政策研究中心主任  《中国教育报》2017年12月03日第2版）