今天的事业 明天的希望

2016年3月3日，全国政协第十二届四次会议在京召开。6日上午9点半，本刊记者一行如约赶往委员驻地北京会议中心，采访全国政协教育界别唯一的一位学前教育界的委员、北京师范大学刘焱教授。

【“一刀切”才不公平】

采访从今年的《政府工作报告》聊起。李克强总理在今年的政府工作报告中提出“鼓励普惠性幼儿园发展”，在社会各界引起了巨大反响，网络上也出现不少关于“实行学前教育免费”或者“将学前教育纳入义务教育阶段”的议论。对此，刘焱委员明确表示：不赞成就地免费。

第一，“一刀切”的“免费”和“义务”背后隐藏着极大的教育不公平。不同地区、不同性质、不同质量等级幼儿园的生均成本不同，政府的财政投入也大不相同。一方面，相比东部沿海、发达地区的大中型城市，西部农村幼儿园每月收取家长的保教费相对要少得多，如果免费，那么政府资金又会集中在发达地区的幼儿园，难以向西部、农村地区倾斜。另一方面，即便是同一地区，不同幼儿园的生均成本也不相同。例如，甘肃省一个省级示范幼儿园的生均成本可能至少是一万元，一个乡镇中心幼儿园可能只有两千元，每个孩子享有的政府投入大不同，享有的教育质量更是天差地别。如果就地免费，不同幼儿园的幼儿享受到的政府财政补贴以及教育质量实际上会有天壤之别，只会形成更大的教育不公平。

第二，就地免费不利于提高学前教育的普及率。以西北地区的某县为例，当地已经实施免费学前教育，但是普及率只有30%多，因为政府只对仅有的5所幼儿园免费。政府不是不想面向所有适龄幼儿免费，而是财政实在负担不起。

第三，盲目提免费不利于质量提高。真正的公平必须以质量为前提。政府有钱，应当先去补农村幼教质量的短板，精准扶贫，而不是“一刀切”就地免费。要在提高普及率的同时，关注质量提高，让每个孩子享有有基本质量保障的学前教育，为人生发展奠基。

基于我们的现有国情，即便免费，也应当从中西部地区学前最后一年纳入义务教育或者实行免费开始，弱势群体优先，先从农村、中西部开始，逐步提高质量后再普及到城市。我们一定要让所有孩子都能公平地站在小学门口。之前，刘焱委员及其团队所完成的国家社科基金课题“学前一年纳入义务教育”已经充分地论证了这一思路的可行性和必要性。

刘焱委员希望更多的学前教育专业工作者关注《政府工作报告》在教育部分提出的“发展更高质量更加公平的教育”。她指出：将质量放在公平之前，意在强调，教育的公平必须以质量提升为前提，盲目推动免费，并不利于提升学前教育的质量；质量是过程中的公平，只有实现过程中的公平，才能保障结果的公平；只有推进高质量的教育，才能有真正意义上的公平，为每个孩子创造人生出彩的机会。

【普惠更需支持】

在当天的采访和之后的政协教育界小组讨论中，刘焱委员对今年的《政府工作报告》提了一点建议：“鼓励普惠性幼儿园发展”中的“鼓励”应当改成“支持”。从鼓励到支持，不仅是措辞的变化，更意味着不管是公办幼儿园，还是普惠性民办幼儿园，光“鼓励”还不够，需要政府提供实际的支持机制、措施等。

刘焱委员认为，“入园难”“入园贵”问题的根源就在于中国普惠性公办幼儿园的比例较低。刘焱委员进一步介绍：“尽管学前教育事业的发展取得了很大的成绩，有效缓解了‘入园难’‘入园贵’问题，但我国学前教育事业发展还面临诸多问题，即便是‘入园难’‘入园贵’问题也远没有获得根本性的解决。学前教育公共服务‘公益普惠’的程度较低，民办幼儿园占比过高，‘公办民办并举’格局尚未形成，质优价廉的公办幼儿园成为一位难求的稀缺资源，远远不能满足人民群众的需要。”

我国学前教育发展的目标是建设公益普惠的学前教育公共服务体系，公办幼儿园应当是公益普惠的学前教育公共服务体系的支柱。《规划纲要》指出，发展学前教育要公办和民办并举。但现在，公办幼儿园在各地的数量占比都很低，差的省份只有10%左右，大部分在10～30%，平均在20%。所以，现在公办幼儿园的学位“一位难求”，成了稀缺资源。“入园难”“入园贵”问题没有真正获得解决。而发展普惠性民办幼儿园，其实是个吃力不讨好的事情。一方面，民办幼儿园觉得亏，怨声载道；另一方面，政府根本没有想好、也没有精力去监管普惠性民办幼儿园的质量，使政府投入的资金不至于转化为利润。很多地方实际上就是把收费低的民办幼儿园直接变成普惠性民办幼儿园，给点实物资助或者生均经费补助等。由于在监管上的难度和高成本，与其发展普惠性民办幼儿园，不如办自收自支的公办幼儿园（很多地方叫新型公办幼儿园），因为公办幼儿园不存在盈利动机的驱动。

所以，“鼓励普惠性幼儿园发展”的重点要落在普惠性公办园的发展上。要办人民满意的学前教育，建设公益普惠的学前教育公共服务体系，还要大力发展公办幼儿园，进一步加大学前教育投入。

最终，刘焱委员提出的这条建议被采纳。3月17日发布的2016年《政府工作报告》中，国务院对涉及教育的部分进行了三处修改充实，其中就包括将“鼓励普惠性幼儿园发展”改为“支持普惠性幼儿园发展”，清晰表达了中央目前对发展普惠性幼儿园的态度、力度和立场，也给地方推动相关工作一个强烈而明确信号。

【经费继续投入】

为了促进学前教育高质量地发展，加大学前教育投入仍是绕不开的话题。今年，刘焱委员共提交了两份提案。其中，第二份提案“进一步加大学前教育投入，用好学前教育经费” 似乎和2014年提案“进一步加大学前教育投入，加快学前教育发展”非常相似，但刘焱委员解释，此“进一步”并非彼“进一步”。针对当前需要迫切解决的问题，刘焱委员在提案中做了详细的分析，并提出了切实的建议。

刘焱委员指出：“学前教育是为全面二孩政策落地做好准备的第一关。因此，如果不继续稳定、持续加大对学前教育的投入，扩资源，调结构，提质量，现有的问题不解决，加上新的‘婴儿潮’来临，那么待2020年《规划纲要》收官之时，二者叠加势必将形成更为严峻的‘入园难’‘入园贵’问题。”

刘焱委员强调：“为实现二期学前教育行动计划的目标，确保学前教育的健康发展，必须要加大学前教育经费在财政性教育经费支出中的比重。”她还补充了相关研究提供的支撑数据：“2014年，我国学前教育三年毛入园率已经达到70.5% ，但财政性学前教育经费2013年占比仅为3.5%。而参照国际水平，学前三年毛入园率在60%～80%之间的国家，学前教育经费占比平均为7.73%，差距明显。因此，进一步持续稳定加大对学前教育的财政性投入，把学前教育财政性经费占比至少提高到7%，十分必要。”

【编制可以“不要”】

第二份提案还聚焦在幼儿教师的编制问题。刘焱委员指出：“考虑到公益普惠的学前教育公共服务体系的支柱依然在普惠性公办幼儿园，而制约公办幼儿园发展的主要问题是幼儿园教师的编制问题。但事业单位编制缩减是大趋势，解决幼儿园教师的编制问题已经成为不可能完成的任务，那么不妨跳出过去的思路，与时俱进，用变通的办法解决编制问题。”

怎么变通？就要详细研究编制对于公办幼儿园的发展究竟作用在哪里。

刘焱委员跟记者算了一笔账：“从过去到现在，教师编制问题一直是幼儿园运行经费（主要是教师工资）的来源保障。教师工资在幼儿园运行成本中至少占65%左右。一些地方虽然制定了公办幼儿园生均公用经费标准，但在没有解决教师编制或者教师工资没有来源的情况下，生均公用经费对于维持公办幼儿园的正常运行无异于杯水车薪。很多地方的公办幼儿园只好主要靠收费维持运行，被老百姓称为‘公办黑园’，公办幼儿园名不符实。要大力发展公办幼儿园，必须解决公办幼儿园运行经费问题，转换思路，利用生均公用经费的拨付到位解决教师编制问题。”

刘焱委员建议教育部和财政部等部门尽快联合出台文件，要求各地政府制定切合本地实际的公办幼儿园生均财政拨款标准，并纳入当地财政性教育经费预算。她甚至研究了公办幼儿园生均财政拨款标准的制定：“只要算出办园成本，生均财政性拨款标准就有了。过去，我们是按教师人头给，现在可以按学生数量给。幼儿园可以参照这个标准办法。这样，对老师来说，是否在编的意义就不大了，因为过去编制带给教师个体的利益主要体现在福利上，包括住房、医疗、社保等，而这些通过国家整体改革，编制内外都已经一致了。那么，只要政府能给幼儿园资金，能保障幼儿园足够支付所有教职工的五险一金，待遇问题解决了，队伍不就安心了？” 

【玩教具并非小事】

刘焱委员今年格外重视幼儿园的玩教具配备问题，第一份提案和第二份提案的第三条建议都与此相关。刘焱委员在采访伊始就提到玩教具的安全问题，列举了一连串数字——我国每年有超过20万14岁以下儿童因意外伤害死亡，其中儿童玩具及用品等导致的意外伤害约占5%左右。20万的5%保守计算就是每年1万！

玩教具真不是小事。刘焱委员专门介绍了国家质检总局、国家标准委从2016年1月1日开始实施的玩具安全系列国家标准。她特别强调：“过去，我们普遍认为玩具就是成品玩具，根据新标准，玩具概念的外延扩大了——新标准既适用于设计或预定供14岁以下儿童玩耍时使用的玩具及材料，也适用于不是专门为玩耍设计的、但具有玩耍功能的供14岁以下儿童使用的产品。所以，现在只要给孩子玩的材料，出了事情都要负责的。”

刘焱委员结合幼儿园实际情况，举了大量的实例。

很多幼儿园收集废旧材料、生活物品甚至工业材料，作为幼儿的游戏材料，如纸箱、旧轮胎和小豆子，还有工业线轴等。但这些材料原本都不是作为儿童玩具来生产、加工或设计制作的，从材料到工艺，很多隐藏着安全隐患。可能会造成意外伤害的恰恰就是其中的转移因素。

纸箱表面的印刷油墨含铅，可能导致孩子铅中毒。

轮胎本身含重金属，废旧轮胎在使用过程中更是藏污纳垢，老化的轮胎还会掉渣。如果孩子经常玩，藏在孩子指甲里的碎屑一旦被孩子吃进去，就会影响身体健康。

还有一些幼儿园给孩子玩花生、豆子，虽然天然无污染，但是如果颗粒个体太小，或者花生之类进入人体会受潮膨胀，一旦被孩子吞入、塞入身体，可能导致窒息等情况，严重者甚至死亡。

看似天然无污染的还有在幼儿园种植的各种植物。有些花草本身是有毒的，禁止在幼儿园栽种，比如夹竹桃等。有些花草带刺，容易扎伤幼儿，比如玫瑰、月季等。有些开花植物容易引发幼儿过敏，招惹黄蜂、土蜂等危险昆虫，都不宜种植。

还有一些玩具材料，在投放和使用过程中也需要严格注意安全。比如，常见的磁铁玩具中的磁铁是绝对不可外露的，因为孩子可能会把磁铁抠出来，一旦吃进去，就会致死。幼儿表演用的服装、假发很多采用易燃材料，舞台演出时被聚光灯长期照射，可能会迅速燃烧。

户外活动器械和场地的问题也很突出。近几年，儿童滑滑梯时，因为衣领、帽带缠绕而窒息死亡的事件屡见不鲜。除了儿童穿着帽衫或者带帽绳的衣服的因素，还有很多是因为滑梯质量不过关，上面有凸起物和大缝隙。还有一些滑梯，虽然通道都有护栏，但出口的地方是空的，特别是一些滑梯高度达到3米甚至以上，对于3到6岁的孩子非常危险。

另外，按照国家标准，像滑梯这样的大型运动器械，下方及四周边缘至少向外延伸1.8米，留出防碰撞跌落区域，同时保证并排的器械间至少有3米距离；底部应铺设厚度至少20厘米的弹性松软的自然材料，如草坪、树皮、木屑、沙子、沙砾或陶粒等，或厚度至少5厘米的塑胶地垫。刘焱委员实地调研了100多家幼儿园的户外游戏场地，发现几乎都不达标。

秋千是孩子们喜爱的户外器械。国家规定，秋千应独立设置，并用围栏与其他区域相隔，并排设置的秋千座位数量不超过两个，秋千座椅下方及前后延伸的软性铺面应为支架高度的两倍，禁止把秋千组合在大型组合运动器械中。可是，放眼周围，很多幼儿园把秋千、滑梯等其他玩具组合在一起。

看似死板的每一条标准背后都是血淋淋的意外事故。“给孩子玩就一定要负责任。但是，安全不是管住孩子的手脚，不让孩子去玩，而是要投放安全的玩具，做出安全的环境。比如，撕掉纸箱外面的印刷面，表面安全处理后可以给孩子玩。轮胎可以作为花坛的围栏使用，美化环境。我们要比过去更专业，才能让孩子玩得更安全，成人也才能更放心。”刘焱委员再三强调。

【玩教具标准即将出台】

除了玩具安全的国家标准，刘焱委员还提到了教育部即将出台《幼儿园玩教具配备标准》，希望教育部和幼教界高度重视这个标准对学前教育发展的重要意义和规范、引领作用。她指出：“幼儿园要以游戏为基本活动，必须为幼儿园配备种类多样、数量充足、质量可靠安全的玩教具。当前，各地普遍存在的问题是幼儿园的房子建好了，但是教室里只有课桌椅，没有玩教具，只能让孩子整天坐着上课，小学化现象就无法避免。” 

刘焱委员特意提到一个细节：“如果标准不能提供明确的指导清单，那么对幼儿园的指导价值就会大打折扣。比如，有的幼儿园图省钱，孩子们一周只有2张A4纸可以用来画画。又如，有的幼儿园，全班30多个孩子，只有一两筐插塑，长期不更换。因此，应当对幼儿园玩教具配备的种类、质量和数量做出具体、明确的要求和规定。”

有了标准还不够，刘焱委员在第一份提案中用了大量篇幅强调，要从安全监管措施、经费投入机制、招投标管理等方面齐抓共管，才能综合解决好幼儿园的玩教具配备问题。具体而言，即要保证一个原则，建立一个机制，做到一个介入，重视一个参与。

原则：玩教具招投标应坚持质量优先原则

教育主管部门要加强对国家颁布的玩教具安全标准以及相关行业标准的执行，在采购过程中贯彻执行国家强制标准，严把质量关。在招标文件中，对玩教具的质量要提出以下基本要求：（1）符合国家玩具质量安全标准；（2）明确产品材质、尺寸和主要生产工艺要求；（3）招标中标样品应予以封存，以便后续验收比对；（4）无样品时可以招标文件的技术要求作为验收依据；（5）户外活动器械应采信获得小型游乐设施制造A级证书的产品。

机制：建立玩教具生产和购买的安全责任回溯机制

玩教具的生产厂家和采购者应对玩教具使用过程中发生的伤害事件负责，国家应当追究的是生产者和采购者的责任，而不能仅仅对教师追责。建议建立玩教具生产和采购的安全责任回溯机制，谁生产谁负责，谁采购谁负责，既可以避免玩教具招投标过程中的贪腐问题，又可以在源头上堵住劣质玩教具进入幼儿园的通道，为幼儿的游戏和生命安全建立防火墙。

介入：权威第三方认证介入，对企业严格考察和监管

为确保玩教具质量和安全，可以参考健身器材行业的做法，应当经国家认证监督管理委员会批准，由教育部等相关部门共同组建权威的第三方认证公司，由该认证公司根据标准对进入玩教具招投标的企业进行检定、评价和监督。可以参考目前在健身器材行业采用的北京国体世纪体育用品质量认证中心颁发的NSCC认证，在政府采购过程中，要求以取得国体认证资格为准入条件。这样就确保了企业在生产经营过程中按标准生产，促进了企业管理水平和市场竞争力，也促进行业的健康发展。

参与：让幼儿园园长直接参与玩教具招投标

幼儿园玩教具应当满足幼儿园的真实需求。玩教具招投标首先应当让幼儿园提出采买清单（包括品种、材质和质量要求、尺寸等），同时，评标过程应该让幼儿园园长参与，体现需方的真实需求，这样才能避免资金浪费和劣质产品充斥。

采访持续到下午一点多，距离下午的教育界别小组讨论所剩时间已经不多。匆忙告别间，刘焱委员仍笑着招呼我们留下，一起吃工作餐。感动之余，不免惭愧。由于出刊流程，杂志每年的报道比之其他媒体，见刊时间相对较晚。但刘焱委员每年留给我们的采访时间总是最长，从针对提案的阐释到社会热点的交流，一一道来。细思之下，这并非是我们身为专业媒体的福利，而是刘焱委员视我们为连接中国200多万幼儿教师的重要桥梁。

所肩之责，不敢怠慢，唯有将委员的建言献策准确、详实地传达至此岸，方能不负今天的事业，共同托起明天的希望。