部分地区普惠性民办幼儿园政策与实施情况分析（二）——普惠性民办园的经费投入与管理制度

一、经费投入

1.针对租赁公建配套民办幼儿园的低租金和补贴政策

上海市浦东新区在《浦东新区学前教育阶段政府向民办幼儿园购买服务的实施意见（试行）》(2005)中，对执行地段生政策的民办幼儿园以优惠租金及补贴地段生生均经费的方式，向民办幼儿园购买服务，具体有以下方式。（1）优惠租金。一是低租金：民办幼儿园在开办前三年期间，园舍租赁价格按每建筑平方米2.24元/月计算；开办第四年起，园舍租赁费按每建筑平方米5.85元/月计算，并根据园舍所在区域及在园地段生比例作适当调节，区域离城市中心区远，收小区生比例高，租金就下降。二是租金减免：从第四年起，在园地段生占幼儿总数20%～30%的（含30%），其园所租赁费单价下浮租金23%；地段生占幼儿总数30%～40%的（含40%），其租赁费单价下浮租金40%；地段生达40%以上时，可为零租金。（2）地段生生均补贴。2011年10月，浦东新区教育局提出“对招收3～6岁地段生的民办幼儿园，新区以招收地段生的人数占在园儿童总人数的比例对民办幼儿园实行分段递差补贴，3～6岁地段生人数在40%及以下的，每生每年补贴3000元；3～6岁地段生人数在40%以上的，每生每年补贴4000元”。政府在招投标时告知民办幼儿园举办者，公建配套民办幼儿园具备了为本地生源服务的义务，需要为对口地段的生源服务，民办幼儿园就读的“地段生”可享受与公办幼儿园同等收费标准的待遇。

2.针对民办园的以奖代补政策

通过以奖代补政策对民办幼儿园进行支持是部分地区正在研究或者实施的政策。例如，兰州城关区对于规范发展的普惠性民办幼儿园进行奖励，依据《城关区民办幼儿园年检评分标准（试行）》(2011年)，每年年底进行综合评估，对发展规范、保教费不超过规定限额的普惠性民办幼儿园进行奖励。2010年北京海淀区政府出台了《支持和奖励幼儿园建设与发展暂行办法》，对民办园中通过市级示范园、一级一类验收，以及普惠优质民办园、特教基地、特色建设基地予以经费支持和奖励，主要用于民办园改善办园条件、组织教师培训等。当年共有20所幼儿园获得奖励，支持经费共计140万元。2011年又对《支持和奖励幼儿园建设与发展暂行办法》进行了修订，其中对通过验收及普惠、优质的民办园继续予以奖励支持，共有16所民办园获得奖励，支持经费共计95万元。

3．针对普惠性幼儿园的认定和补贴政策

重庆市合川区出台《重庆市合川区普惠性幼儿园必备条件及认定程序》（2011）中提出普惠性幼儿园必备的九个条件：行政许可，注册且年检合格；办园水平达到重庆市幼儿园评审三级以及以上；定价合理，不乱收费，没收取或变相收取入园费或捐资助学费；年段完全，小、中、大班完全，防止只办学前班的小学化倾向；班额适度，弹性规定不超过20%；师资配足；依法为教职工购买五险，以社保单、银行的缴款单作为证明；遵章守纪，三年内无违规办园行为。认定后进行补助，补助政策分为几大类：生均公用经费、特困幼儿的补助、幼儿园保安补贴、教职工的保险补助、对一线保教人员的工资以及教职工体检费用进行补助。通过比较细致的政策把有限的钱用在刀刃上，审计时也可以逐项清楚审核，监管与审计费用由政府出资团购。

4.设立教师个人专用账户进行专项补贴

作为影响民办学前教育机构质量的核心因素，教师普遍存在资质低、薪酬福利差、工作负担重、流失严重等问题，为此，部分地区开始实施针对民办幼儿园教师的专项补贴政策。例如，浙江省绍兴市越城区出台的《越城区幼儿教师专业发展资金管理办法》（2011）中设立幼儿教师专业发展资金，对在职民办幼儿教师进行专项补贴，政府为每位民办园教师设立一个账户，逐步提高在职非公办教师补贴标准，2012年提高到人均一年1.5万元；鼓励学前教育专业师范生从事学前教育工作，如初始学历为大专以上的学前教育专业，考核为优良的，人均每年再增5000元；鼓励教师进修，每年有人均300元继续教育经费；教师学历进修达大专，毕业奖1500元，本科毕业奖3000元，使教师得到实惠。

二、质量监测

各地普惠性民办幼儿园的质量监测政策涉及监测重点、监测管理体制和监测队伍等方面。

1.将卫生安全作为质量监测的重点

各地出台的民办幼儿园业务指导和质量监测政策中，均将卫生、安全作为重点。例如天津市北辰区在《关于对民办幼儿园加强管理、整顿办园秩序、规范办园行为的意见》（2010）中规定“教育、卫生、综合执法等部门要密切合作，督促民办幼儿园搞好卫生保健工作。加强监督，抓好民办园食品卫生关键环节；整治园内外食品卫生环境；督促整改，切实做好民办园安全工作”。兰州市城关区出台的《城关区学前教育三年行动计划》（2010）中指出“综治、公安部门要加强幼儿园安全保卫工作，加大执法工作力度，整治、净化周边环境”。

2.实行属地化管理

各地出台的民办幼儿园业务指导和质量监测政策中，倾向于实行属地化管理，将业务指导和民办幼儿园纳入各级政府和有关部门予以管理和指导。例如天津市北辰区在《关于对民办幼儿园加强管理、整顿办园秩序、规范办园行为的意见》（2010）中规定“各镇政府要积极承担起发展本镇学前教育的责任，做好辖区内托幼机构的管理、监督、指导和服务”；贵州安顺市西秀区在《关于促进民办教育大发展的实施意见》（讨论稿）（2012）中规定“民办学校要按照属地化管理原则到区民政局办理登记注册”。

3.采用外聘队伍进行业务指导和质量监测

和其他地区采用学前教育专干进行业务指导和质量监测不同，上海市浦东新区采用外聘队伍模式。2006年起，教育局与浦东新区学前教育协会签订委托管理协议，明确义务与权利。由上海市浦东新区学前教育协会成立了日常管理队伍、专家视导队伍、联络员队伍等三支外聘队伍进行业务指导和质量监测。

4.采用政府认定的第三方评估机构进行质量评估

自2007年起，上海市浦东新区教育局引进第三方专业机构对民办幼儿园进行评估，从而提高其办学质量。一是设园评估。即把好民办幼儿园准入关，制定民办幼儿园“设园标准”，委托专业化的社会中介机构——教育评估事务所，对拟办幼儿园的园舍设施、人员条件、办园方案等进行评估，对符合标准的给予办学许可，确保了民办幼儿园的基本办园质量。二是地段生政策专项评估。2006年起，新区委托专业机构对租赁教育局资产中心园舍，且租赁期满的民办幼儿园进行“地段生政策执行情况”专项评估。专项评估通过收费公示、审计监督、社区调查等方式，审查民办幼儿园地段生政策的执行情况，教育局将民办幼儿园地段生政策的执行情况作为出租园舍、减免租金及补贴地段生专项经费的重要依据。三是民办幼儿园质量认定。新区教育局委托教育评估事务所每两年进行一次民办幼儿园质量认定，从依法办学、保教质量、队伍建设等多个方面督促和指导民办幼儿园不断改善办园条件、提高办园质量。四是对民办幼儿园实施财务检查。2010年起，教育局委托会计师事务所每两年一次进行民办幼儿园财务检查，从财务收支情况、经费运作情况、人员工资支付、社会保险缴纳、物品采购等多个方面指导和督促民办幼儿园规范办学，结合评估结果进行奖惩。

国际经验表明，各国政府对于非营利学前教育机构的资助力度明显加大。政府希望通过一些免税优惠或奖金奖励等政策来引导私立幼稚园的创办人“捐资兴学”而不是“投资办学”，提倡把创办私立幼稚园、发展学前教育作为造福于社会的公益事业而不是单纯追求经济利益最大化的暴利事业。与此同时，各国政府加强对投入经费进行有效监管，防止国有资产流失，保障公共财政的扶持发挥出最大的经济和社会效益。

我国加大对普惠性民办幼儿园投入的政策与国际趋势是一致的，目前的关键是不断完善财务管理体制机制，推动学前教育持续健康发展。其中，如何健全普惠性民办幼儿园的财务制度、统一普惠性民办幼儿园会计核算科目等一系列问题，成为政府在行使对普惠性民办幼儿园管理职能中的难题，需要在实践和研究中得到解决。

从试点地区的政策效果看，普惠性民办幼儿园经费投入和管理政策在租赁公建配套民办园中获得了成功，地段生（中等收入家庭）和中端民办幼儿园很欢迎这一政策。但是，对于非租赁公建配套的非营利民办幼儿园尚处于制度设计完成阶段，受到《民促法》限制，同时，政策实施涉及到工商行政以及教育部门等多个部门的协调统筹难题，目前还不能做到。针对民办幼儿园的以奖代补政策还存在种种问题。

问题之一在于，由于没有明确界定普惠性民办幼儿园，在这些民办幼儿园已经有盈利空间的情况下，继续进行以奖代补的政策，如何真正起到普惠性的作用，是否会形成公共资源的流失，这是大家所担心的。问题之二，由于这些民办幼儿园租赁民房，房东会迫使举办者交纳提升的租金，其结果是国家用于民办幼儿园的奖励资金几乎成为租金，无法使最需要的受益者获益，导致国有资产的流失。针对普惠性幼儿园的专项补贴政策解决了师资培训和待遇等基本问题，但是在具体的实施过程中也存在一些问题：一是财务方面，由于民办幼儿园多是兼职人员或代帐会计做财务工作，导致财务工作不专业、不规范、且未统一使用专用票据，给专项经费监管带来一定困难。二是由于不能收取赞助费用，保教费用又受到限制，如果财政补助机制不够健全，幼儿园申办民办普惠性幼儿园的积极性将会受到影响。三是协调相关部门的租金、税收存在一定的难度。四是花了很大精力扶持一些幼儿园依然难以达到目标的，需要考虑普惠性幼儿园退出机制的设计。

通过认证、评核或者评鉴的方式对普惠性民办学前教育机构进行质量监测进而监督政策实施的绩效，已经成为各国（地区）监控普惠性民办学前教育质量的共同政策方式，政府部门制定标准，通过培训使学前教育机构理解评估的价值、标准含义以及流程，实施评估并且反馈评估意见，提供政府主导的质量提升支援服务。从各试点地区已经出台（或研究中）的业务指导和质量监测政策中，都能够明确监测的基本和底线——安全、卫生，在管理架构上也建立了属地化管理架构，部分地区尝试将民办幼儿园与公办幼儿园纳入同一个业务指导和质量检测体系中，通过外评专业队伍以及第三方评估机构进行业务指导和质量监测。目前各地对于质量监测体制研究比较薄弱，需要从各地管理机构的现状出发构建适宜的业务指导和质量检测体系，避免由于管理力量不够而出现的政策失真现象。■