澳门特区免费幼儿教育政策研究

 [摘要]澳门特区自2007-2008学年开始实施15年免费教育，即9年义务教育、3年高中教育和3年学前教育免费。研究者运用网络调查及访谈法，对澳门特区免费幼儿教育政策进行研究。结果发现：（1）免费幼儿教育政策只适用于6家公办幼儿园和42家加入免费教育学校系统的私立幼儿园。（2）7家未加入免费教育学校系统的私立幼儿园需缴学费、补充服务费和选择性服务费，但可获政府发放的学费津贴和书簿费。家长很满意这一政策，并表示愿意继续送孩子上收费的私立幼儿园。（3）受访园（校）长、家长及教师对澳门的免费幼儿教育政策都很满意，教师特别满意政府推出的幼儿园教师津贴。（4）免费幼儿教育政策对私立园所的影响有所不同：有些私立园所为了生存而选择加入免费教育学校系统，有些私立园所则为了校政自主而选择不加入免费教育学校系统。客观上，高收费门槛令不同阶层家庭的幼儿自然分流。

 [关键词]澳门特区；幼儿教育；15年免费教育；分流

为适应澳门社会发展的需要，澳门特区教育当局在2006年12月颁布了《非高等教育纲要法》（以下简称《纲要法》），提出要全面落实15年免费非高等教育，将3年幼儿园、6年小学、3年初中和3年高中教育纳入免费教育范围。澳门由此成为整个大中华区首个推行15年免费教育的地区。受澳门免费教育政策影响，香港特区政府于2013年5月成立了免费幼儿园教育研究委员会，研究如何将香港现有的12年免费教育进一步延长至15年的问题。为了解澳门的免费幼儿教育政策具体情况，我们做了如下研究。

一、研究方法

为全面了解澳门免费幼儿教育政策的真实情况，本研究综合采用网络调查法和访谈法。

（一）网络调查法

研究者于2013年6月通过Google设于中国香港特别行政区的中文搜索引擎（www.google.com.hk），以繁体字“澳门”“15年免费教育”为关键词，对全球中文繁简体字网页进行搜索。研究者对排在前18位的有效新闻网页及其相关链接进行分析，其余网页和链接忽略不计。其中，9篇出自中国内地的人民网、新华网和中央电视台等新闻媒体，3篇出自香港报纸，2篇出自澳门报纸，1篇出自中国国务院港澳办，2篇出自香港立法会，1篇出自澳门政府。由此可见，澳门的15年免费教育政策在中国内地及香港受到广泛关注。

为了和上述新闻报道进行对比分析，研究者还对澳门教育事务主管部门——澳门教育及青年局（以下简称“教青局”）的官方网页（www.dsei.gov.mo）进行重点搜索，一共下载了《15年免费教育简介》《澳门幼儿、小学教育及中学教育一览表》《2012-2013年学校学费及补充服务费一览表》《2012-2013年学校选择性服务费一览表》《2012-2013年学校代收项目一览表》等5份官方文件。如果新闻报道与官方文件有出入，则以澳门政府的官方文件为准。

（二）访谈法

为详细了解免费幼儿教育政策对不同幼儿园及幼儿园教师和家长的影响，研究者于2013年6月在两所澳门私立幼儿园进行了访谈研究。其中一所是加入免费教育学校系统（以下简称“入网”）的非营利私立幼儿园（以下简称“甲园”），共有三个年龄段幼儿约120名，和附属的小学共用一幢三层楼的校舍，幼儿与小学生一起上学、放学，小学校长统管幼儿园和小学，幼儿园的具体事务则由一名副校长主要负责。另一所是未加入免费教育学校系统（以下简称“未入网”）的非营利私立幼儿园（以下简称“乙园”），共有三个年龄段21个班，幼儿总数约600名。乙园虽然也是附设在小学的，但1999年经政府安排重建后，独立使用一幢七层楼的校舍。因为是传统名校，没有生源压力，所以乙园选择不加入免费教育学校系统。

访谈大纲由研究团队预先拟订，并由研究者根据现场被访者的答案灵活调整、补充。研究者在乙园随机抽取每个年龄班一名教师进行访谈，每人30分钟，乙园园长因事未能接受访谈。对规模较小的甲园，研究者访谈了分管幼儿园的副校长和一名小班教师，各30分钟。获被访者同意后，访谈全程录音，并进行文字转录和分析。

研究者还在乙园三个年龄班各抽取一名家长进行访谈，在甲园则是抽取了小、中班各一名家长进行访谈。对家长的访谈同样也是全程录音，并进行文字转录和分析。

二、研究结果

（一）澳门的幼儿教育体制

澳门曾经是葡萄牙的殖民地，其特殊的历史背景令其成为中西（欧）文化交流、碰撞和融合的中心，其教育体制也颇为独特。作为基础教育组成部分的幼儿教育，同样也是种类繁多，如中文幼儿园、葡文幼儿园、英文幼儿园、中葡幼儿园等，且大多是中小学的附属幼儿园并沿用中小学的校名。1999年澳门回归祖国之后，中文幼儿园在澳门越开越多，且大多数都是私立幼儿园。

澳门的学前教育分为托儿所和幼儿园两个阶段。托儿所招收年龄为3个月至3岁的婴幼儿。带有一定的福利性质，由社会工作局管理。3岁以后的幼儿入读幼儿园。幼儿园的教育性更加明显，由教青局管理。幼儿园的学制为三年，新人园的幼儿必须在当年12月31日之前满3岁。入园幼儿必须具有澳门居民身份证或有效留澳的身份证明文件。

澳门的幼儿园分公办和私立两类，其中私立幼儿园占多数，公办幼儿园不足10%。私立幼教机构（包括营利和非营利）主要由私人、社团或教会开办。非营利幼教机构必须在年度财务报告中说明其收入是如何运用于机构运作的，据此可得到政府的津贴。可见，澳门的幼儿教育主要是由民间力量承担的，但政府通过相关制度加以监管和资助。

《纲要法》将澳门的教育机构划分为“正规教育”（formal education）和“持续教育”两类。“正规教育”包括三年学制的幼儿教育（原为小学预备班）、六年学制的小学教育、三年学制的初中教育以及三年学制的高中教育（高中教育原为两年或三年学制），共15年。实行这种为期15年的学制的教育机构被称为“本地学制学校”。不实行本地学制的教育机构（如国际学校）即为“非本地学制学校”，不能接受政府的免费教育补助。《纲要法》将幼儿教育视为正规教育的第一阶段，这在很大程度上改变了人们一直以来认为正规教育由小学开始的观念，也为实施15年免费教育奠定了坚实的法理基础。

（二）澳门的免费幼儿教育政策

1.免费范围

从2007-2008学年起，澳门政府对纳入免费教育学校系统的本地学制学校（俗称“入网学校”，包括公办学校和非营利的私立学校）实行15年免费教育，学生可以免缴学费、补充服务费及其他与报名、就读、证书有关的费用。不过，澳门实施的免费幼儿教育政策并不是对所有幼儿全免费。对公办幼儿园而言，幼儿可以免缴学费、补充服务费及其他与报名、就读、证书有关的费用。有的公办幼儿园为抢生源，还会提供免费午餐和书簿，甚至免除选择性服务费。对加入免费教育学校系统的私立幼儿园而言，幼儿可以免缴学费和补充服务费，但要缴纳选择性服务费，不过可以申请免除其中的书簿费。澳门政府目前宣布，从2013-2014学年起，所有在读幼儿园（包括“未入网学校”）的澳门居民一律享受政府资助的书簿费每人每年1500澳元。这些“入网学校”虽然都是私立的，但要接受政府的监管。因此，如果不是自身生源情况太差，许多私立幼儿园并不愿意变成“入网学校”，以保持校政的相对独立。尤其是那些传统名校，因为校风和口碑都很好，收生无忧，所以选择不加入免费教育学校系统。对这些不入网的私立幼儿园而言，幼儿不享受免费幼儿教育政策，不过澳门政府会为幼儿家长发放一定的学费津贴，家长只需补交学费余额即可，所交费用从几百至几千澳元不等。由此可以看出，澳门的免费幼儿教育政策是针对公办幼儿园和部分加入免费教育学校系统的私立幼儿园的，并不是所有幼儿园都免费。

教育局最新公布的《澳门幼儿、小学教育及中学教育一览表》显示，2013-2014学年，澳门有57家学校提供幼儿教育服务，其中有2家是国际学校，因为不实行本地学制，所以不享受免费幼儿教育政策资助。在剩余的55家学校中，6家是公办学校，49家是私立学校。在49家私立学校中，7家传统名校选择不加入免费教育学校系统，剩余42家都选择入网。换句话说，2013-2014学年，澳门共有6家公办幼儿园和42家私立幼儿园属于免费幼儿教育政策资助范围。甲园即属此列。入读这些入网私立幼儿园的澳门居民可以免缴学费、补充服务费，但需缴纳选择性服务费。入读未入网的私立幼儿园，如乙园的澳门居民，则需缴纳学费、补充服务费以及选择性服务费，不过可以获得澳门政府发放的学费津贴（每生每年14000澳元）。

2.免费程度

根据澳门政府规定，幼儿园每学年可收或代收取的费用共分如下四类。

（1）学费及留位费：公办幼儿园和入网的私立幼儿园免收学费，但还是要收新生500至800澳元的留位费的，不过该费用于新生注册入读后第一学期内退回。未入网的私立幼儿园每年的学费一般在10000至30000澳元之间（国际学校未计）。

（2）补充服务费：包括各项杂费，如冷气费（从0至1000澳元不等）、电脑（包括多媒体）/特别室费（从0至800澳元不等）、补充练习费/教学材料费（从0至1450澳元不等）、补充教学活动费/生日会费（从0至1760澳元不等），等等。

（3）选择性服务费：包括督课班费（放学后服务费）（从0至20000澳元不等）、膳食费（从0至16400澳元不等）、校车费（从0至6710澳元不等）、夏令班费（从0至1780澳元不等）、毕业谢师宴费（从0至300澳元不等）、毕业旅行费（从O至1600澳元不等）和其他选择性服务费（从0至23415澳元不等）。

（4）代收项目费：包括书费（从0至1500澳元不等）、簿费（从0至400澳元不等）、校服费/运动服费（从0至800澳元不等），等等。

根据澳门政府2013年的最新规定，入网的私立幼儿园可以免收上述第（1）（2）项费用，可以征收第（3）（4）项费用，而未入网的私立幼儿园则可征收上述四项费用，不过入读这类幼儿园的幼儿可以获得政府发放的学费津贴和书簿费。那么，享受免费幼儿教育政策或不享受该政策的幼儿家长每年实际需要缴纳多少费用呢？政府的补贴是否够用？我们对甲、乙园进行详细分析。

加入免费教育学校系统的甲园经官方核定的收费项目包括：（1）第一年学费：0；留位费：580（会退回）。（2）冷气费：0；电脑（包括多媒体）/特别室费：0；补充练习费/教学材料费：0；补充教学活动费/生目会费：0；其他补充服务费（茶点及照片）：380。（3）督课班费（放学后服务费）：0；膳食费：0；校车费：0；夏令班费：580。（4）书费：966.7；簿费：50；校服费/运动服费：自购。访谈甲园家长得知，每年的校服费最多只需500澳元。因为受访家长的孩子多是就近入园，幼儿回家吃午饭及放学后步行回家，所以不需支付校车费及督课班费。可见甲园幼儿第一年需支付2476.7澳元（包括校服费），扣除政府发放的书簿费（1500澳元），家长实际要承担976.7澳元费用（膳食费未计），实际免费程度约为61%。

相比而言，未加入免费教育学校系统的乙园的收费则高了很多。乙园经官方核定的收费项目包括：（1）第一年学费：15600；留位费：580（会退回）。（2）冷气费：200；电脑（包括多媒体）/特别室费：100；补充练习费/教学材料费：1300；补充教学活动费/生日会费：1460。（3）督课班费（放学后服务费）：2000；膳食费：0；校车费：0；夏令班费：1180。（4）书费：708；簿费：自购；校服费/运动服费：自购。访谈乙园家长得知，由于乙园不提供午餐，所以大多数家长选择将孩子送往园所周边的督课中心吃午饭及放学后托管，每年花费约20000澳元。另据家长确认，每年的校服费约需500澳元。因为受访家长或是就近入园，或是自行送子女入园，所以不清楚校车收费情况。可见乙园幼儿第一年需支付43048澳元（包括校服费），扣除政府发放的学费津贴和书簿费（共计15500澳元），家长实际要承担27548澳元费用，实际免费程度约为36%。

3.家长及教师对政策的满意度

研究者询问受访家长及教师对澳门免费幼儿教育政策的满意程度，大多数家长和教师都表示非常满意。受访者唯一不满意的地方是免费政策对入网的小规模私立园所不利，因为政府近年在提升免费教育津贴金额的同时，采用了包班的形式发放津贴。对于收生较少或班额不满的小规模园所而言，津贴数额可能不足。甲园园长就一再反映，该校因为收生不满而一直处于赤字状态，希望政府能够关注小规模幼儿园，并根据实际情况适当调整津贴发放政策。

澳门公办幼儿园教师的薪酬与公务员看齐，实际月薪近35000澳元，收入较高。而私立园所教师的平均月薪只有9500澳元左右，且私立园所无论是否加入免费教育学校系统，均不采用公办幼儿园教师的薪级表。私立幼儿园教师是否满意自己的薪酬？访谈发现，受访教师特别满意澳门政府直接向幼儿园教师发放津贴的政策。政府根据幼儿园教师的学历及年资将其分为1至6等，每月直接向教师发放3000至9000澳元的津贴。据受访教师反映，虽然私立园所教师与公办园所教师薪酬相差较大，但加上幼儿园教师津贴及花红后，私立园所教师每月实际收入大多在17000至25000澳元，薪酬令人满意。对于“是否考虑去做公办幼儿园教师以获得更高薪酬”的问题，受访教师均给予否定回答，表示满意自己目前的工作及待遇。这一情况与香港和内地不同。

4.免费幼儿教育政策对私立园所的冲击

在澳门，公办幼儿园的办园经费主要靠政府拨款，拨款数量依据幼儿园的需要和政府财政状况而定，公办幼儿园通常比一般私立园所设备更齐全，保教条件更优越，不过公办幼儿园数量比较少，只有6家。公办幼儿园学位少，条件好，是否会引发家长争抢公办幼儿园学位呢？受访家长和教师对此都给予否定回答。这是因为澳门的公办幼儿园是真正普惠性质的幼儿园，所收幼儿大多为菲律宾等东南亚地区少数族裔幼儿、贫困幼儿以及学习困难或有特殊需要的幼儿，所以中高收入华人家庭很少会选择送孩子上这类公办幼儿园。

事实上，公办幼儿园完全免费的政策确实对私立园所产生了一定的冲击，不过入网和未入网的私立幼儿园受到的影响有所不同。

（1）入网私立幼儿园：根据受访园（校）长、教师及家长的意见反馈，新建或规模较小的私立幼儿园受到免费幼儿教育政策的冲击较大，因为收不到学生，所以为了生存只能选择加入免费教育学校系统，接受政府规管。以甲园为例，未入网前只有5名在园幼儿，入网后经过几年的努力，目前已经有近120名在园幼儿，基本解决了生存危机。不过，因为园所规模较小，政府资助也较少，所以甲园目前仍处于赤字状态。