发出时代的先声（专访刘焱教授）

 发出时代的先声

2013年3月，和煦的春风中，全国政协十二届一次会议如期召开。6日下午，我们进入北京会议中心的委员驻地，如约见到了连任的全国政协委员、北京师范大学教授刘焱老师。相较过往，进入新一届政协委员驻地的安检程序简单了，大堂中没有摆放鲜花、迎宾地毯，也没有悬挂横幅、标语，看上去简单、平淡了很多。一见面，刘焱委员满面春风：“我们来这里，本来就是代表人民向政府提意见的，其他的不重要。”

依循惯例，采访从提案说起。本次会议，刘焱委员一共准备了2份提案，分别是“进一步出台《未成年人保护法》实施细则”和“建立专门系统的未成年人国家监护监督机构”。提案看上去短了、薄了，却更有看头；标题似乎超越了学前教育专业领域，但实际上，刘焱委员立足专业背景，将学术研究和参政议政结合；立足中国国情，将报国情怀和建言献策统一；立足民间社会，将国家大事和民生、民声整合。

刘焱委员详细解释了提案的由来：“温总理在政府工作报告中已经明确提到，国家财政性教育经费支出在2012年占国内生产总值的比例达到4%；五年来，实施学前教育三年行动计划，‘入园难’问题有所缓解。同时，从这几天参会的过程中，我们也明确地感受到，学前教育已经不是热点，连教育都已经不是热点。毕竟，教育界呼吁了这么多年的‘4%’已经实现，异地高考等热点问题也已进入解决的日程，‘入园难’、‘入园贵’等问题有了很大缓解，各项顶层设计和相关具体措施都已出台，未来更多是如何进一步深化改革的问题。与过去五年相比，我今年的提案着眼于大教育，从儿童权利保护的角度落地，主要集中在未成年人保护方面。”

刘焱委员今年把提案重点放在儿童权利上，自有一层深意：“近年来引起社会广泛关注的儿童安全事故、虐待儿童、流浪乞讨儿童、农村留守儿童等问题凸显我国未成年人的家庭保护和社会监护制度方面存在漏洞，亟待完善。而反观对儿童的漠视和摧残，其背后有着更大的民族文化根源——中国人重生轻养的文化传统。儿童权利这一概念本就是中国教育现代化进程中的舶来品。1919年新文化运动中有两个重要的发现，一个是女性的发现，兴起妇女解放运动、女权运动；一个是儿童的发现，提倡尊重儿童，包括尊重儿童权利。教育的核心价值逐渐从以知识为中心转变为以儿童中心，以人为本，但是这一现代化进程至今仍未完成。儿童权利的概念基本上还没有在中国文化中扎根。”

刘焱老师指出：“尽管已经有1000多万农村儿童能够随迁进城，但我们还必须面对5800万的留守儿童（2009年的调查结果）。国外也经历过城镇化，但伴随工业革命的人口迁移，绝大部分家长都会选择把孩子带在身边，国外有流浪儿童，却很少有留守儿童。中国之所以会出现庞大的留守儿童群体，根源之一是儿童权利的概念没有得到广泛的宣传,没有帮助家长了解和掌握其在儿童权利的家庭保护中的重要作用和知识技能。联合国1989年通过的《儿童权利公约》中提到，儿童有权利跟父母生活在一起，社会应该对此提供支持和保护。我国是该公约的缔约国，但很多家长都没有这样的意识。要知道，再好的学校不能代替家庭，再好的老师不能代替父母。”

还要失去多少孩子

2012年，一系列儿童安全事故、虐待儿童、流浪乞讨儿童、农村留守儿童和青少年犯罪等问题频发，刘焱委员为此痛心疾首：“虐童不仅在于对孩子的皮肉伤害，哪怕只是一个耳光，对孩子身心发展的影响不可估量，一个耳光打掉的是孩子一辈子的自信、自尊。我们还要失去多少孩子？我们还要毁掉多少孩子心中的自尊和自信？儿童权利保护问题不仅关系到儿童，而且关系到国家形象，代表中国社会的文明进步程度。但很遗憾，政府工作报告中就提到‘依法保障妇女儿童合法权益’这一句话。已经有这么多幼小的生命夭折，仅仅用一句话来应对是远远不够的。儿童权利本身是个现代化的舶来概念，要在中国落地，必须要借助《中华人民共和国未成年人保护法》的宣传和落实，形成未成年人保护的社会共识。”

在认真比较了《未成年人保护法》2006年修订后的版本和1991年最初颁布的版本，肯定了新修订的《未成年人保护法》进一步明确了未成年人的权益问题，体现了政府为主保障未成年人权利的原则，全面充实了家庭、学校、社会和司法四大保护的内容之后，刘焱委员还指出：“不断变化的社会环境以及当前频发的儿童安全事故、虐待儿童、流浪乞讨儿童、农村留守儿童、青少年犯罪等问题要求进一步出台《未成年人保护法》实施细则，增强《未成年人保护法》的可操作性，完善我国的未成年人保护。”对此，刘焱委员从四个分析角度入手，明确提出四点改进意见。

第一，《未成年人保护法》缺乏明确的执法责任人，应在具体执行层面明确执法责任人。

《未成年人保护法》第六条规定，“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。对侵犯未成年人合法权益的行为，任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告”。

但是，刘焱委员指出：“齐抓共管的结果是谁都该管，谁都不管，政府部门之间互相‘踢皮球’。公民在遇到儿童权益受侵犯（例如，儿童流浪乞讨或家庭暴力）时，也不知道该找谁反映。”

刘焱委员举了一个现实的例子：2012年6月，厦门市鼓浪屿岛上，一名母亲让自己尚是婴儿的孩子淋雨乞讨。据报道，民警已经将情况反馈给相关主管部门。但厦门市民政局收养登记处的一名工作人员却告诉记者：“如果你觉得这个母亲虐待了孩子，可以打110报警，警察会处理这个事情。”最后，没有任何一个明确的政府机构站出来为这名婴儿的不幸遭遇负责。

刘焱委员表示：类似的例子很多，但是迄今为止，没有一个政府部门会主动站出来说，“我来管”。因此，应当进一步出台《未成年人保护法》实施细则，在具体执行层面明确执法责任人，一旦发生侵犯未成年人权益的行为，哪些机构应当第一时间进行帮助或追查。

第二，《未成年人保护法》缺乏对履职行为的细致规定，应当明确规定监护人如何履行职责以照顾或保护儿童。

刘焱委员在采访时几乎是一口气说完了一系列的儿童安全事故：2013年２月，贵州麻江５名男孩因家长疏于管护，在烤烟棚内窒息死亡，其中年龄最大的只有５岁；2012年11月，贵州毕节5名流浪儿童因避寒在垃圾箱内生火取暖，导致一氧化碳中毒而死亡；2012年10月，上海某大厦发生一起意外，一名被父母反锁在19楼家中的5岁男孩攀爬阳台时不慎坠落，当场身亡；2012年10月，上海某小区内，一名2岁半女童因家长疏于看护从10楼窗口坠落，当场身亡；2011年10月，广东佛山只有2岁的小悦悦因脱离成人照看而在马路上被两车相继碾压致死……

说到这些意外夭折的孩子，刘焱委员表情沉重：“失去了孩子的父母固然令人同情，但幼小的生命何其无辜，这些孩子在用自己的生命做代价，唤醒家长，唤醒社会。我认为，未尽到监护人责任的父母难辞其咎，尽管他们失去子女，诚然悲痛，但不能因此只慰问不责问，只报道不批评。为什么没有人想到追究家长的责任？为什么本该利用这类新闻事件向大众宣传儿童权利、普及家长的监护责任的媒体却集体失声？归根到底，还是儿童权利意识的淡漠、相关法律的缺失。”

近年来因父母疏于管护而导致的儿童安全事故频发，凸显我国未成年人家庭保护方面存在漏洞，亟待完善。虽然《民法通则》确定父母是未成年人的法定监护人,《未成年人保护法》规定了监护人要遵守的很多条款，但都没有出台细则，没有明确规定监护人应当如何履行职责以照顾或保护儿童。

为了不让这种令人痛心的事故再度发生，刘焱委员建议，应当强化父母作为法定监护人的法律责任，进一步出台《未成年人保护法》实施细则，明确规定监护人应当如何履行职责以照顾或保护儿童，完善未成年人的家庭保护。

而地方上的一些具体做法在刘焱委员眼中颇有借鉴意义。比如，甘肃、西藏等地已经制定了《未成年人保护法》的实施办法。针对当前因机动车发展带来的未成年人的乘车安全问题，《西藏自治区实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》规定：父母或者其他监护人以及其他成年公民应当注意未成年人的乘车安全，不得将未满12周岁的未成年人单独留在机动车内；父母或者其他监护人应当教育未满12周岁的未成年人不得在道路上驾驶自行车，未满16周岁的未成年人不得在道路上驾驶电动自行车。这样的实施细则就有助于监护人了解在保护未成年人的乘车安全方面应当做什么和不能做什么。

刘焱委员特别提到了近期吉林的2岁男婴随车被盗事件：“不得将未满12周岁的未成年人单独留在机动车内，是起码的儿童乘车安全要求。如果我们既在《未成年人保护法》的制度设计上做足功夫，出台实施细则，又通过各种途径广泛宣传，那就能帮助监护人明确自己的责任，有效规避一些可能发生的儿童意外事故或伤亡。”

第三，《未成年人保护法》缺乏对违法行为的处罚细则，应当明确违法行为的认定标准、工作规范和程序以及处罚细则等。

刘焱委员指出，“前段时间闹得沸沸扬扬的温岭虐童案最后不了了之，原因之一就是无法可依。一方面，全社会没有建立起儿童权利保护意识，另一方面，在目前的法律框架里面没有办法落实对违法行为的处罚。《未成年人保护法》既缺乏对相关责任人履职行为的细致规定，也缺乏对相关责任人违反行为的处罚细则。例如，第二十一条规定，‘学校、幼儿园、托儿所的教职员工应当尊重未成年人的人格尊严，不得对未成年人实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为’。但是，对违法行为的认定及处罚都不明确，对受害的未成年人的保护作用非常有限。”

第四，《未成年人保护法》缺乏执法力度，应当进一步量化违法行为，加大处罚力度。

《未成年人保护法》均以行政处罚为主，在司法实践中，更多是被用来做宣传，很少被司法机关作为处理案件的依据。刘焱委员强调：“没有处罚细则的《未成年人保护法》就像一部道德宣言，使得现有的监护人制度在现实生活中很难得到严格执行。我们应当尽快制定国家层面的《未成年人保护法》实施细则。实施细则的重点应放在明确责任人、执法机构、适宜的履责行为、违法行为的认定标准、工作规范和程序以及处罚细则等，进一步量化违法行为，加大处罚力度，使《未成年人保护法》成为一部真正能够保护未成年人权益的法律。”

还有多少儿童保护的死角

儿童权利的推广是需要时间的。刘焱委员回忆起1996年，为推广《儿童权利公约》，教育部面向中小学校长和幼儿园园长举办了《儿童权利公约》讲习活动。当时，有一位知名的中学校长反映：“如果我们照着你们的说法，把《儿童权利公约》告诉孩子，那我们还怎么管孩子？”20多年过去了，现在的情况比之当年尽管进步许多，但仍有很大的提升空间。

儿童的发展不能等待。为此，刘焱委员提出，我国未成年人家庭保护和社会监护的制度方面存在漏洞，亟待完善。去年一系列的虐童事件简直把幼儿园老师推到了风口浪尖，但说到底，还是制度建设出了问题。

我国关于未成年人监护制度的法律规定主要见于《民法通则》、《婚姻法》、《未成年人保护法》等，对监护人应当履行的监护职责做了原则性规定，规定了侵权责任，但没有规定明确的监督主体，也没有具体的监督标准。

在现实生活中，不乏监护人（包括父母）不履行监护职责，监护不力而导致儿童基本权益得不到保障、甚至生命安全受到威胁的事件。由于长期以来儿童的保护监护都被看作是家庭内部的“私事”，外部没有建立必要的监护监督机制，以至于在现实生活中往往发生儿童被监护人（包括父母）虐待、侵犯多次或多年，甚至直至被虐死亡后，公权力才介入的事件。

现代社会，对未成年人的保护监护已经不再是家庭的私事，而是父母、社会和国家的共同责任。要妥善解决儿童安全事故、虐待儿童、流浪乞讨儿童、农村留守儿童、青少年犯罪等问题，让每一位未成年人都得到有效保护，必须在立法上完善现行的未成年人监护制度，加强国家公权力在未成年人保护方面的干预和监督。

而制度要落地，必须要有相应的职能机构。我国目前虽然有关于未成年人保护工作的综合协调机构，但是缺乏专门负责未成年人监护问题的管理、监督、执行的政府机构，缺乏从上到下、统一有效的社会控管力量和政府公共服务体系，从而导致大量发生和存在的未成年人监护问题成为法律的死角和管理的盲区。

为此，刘焱委员建议，应当明确代表国家承担未成年人监护监督职责的行政执法主体，建立专门系统的未成年人国家监护监督机构，真正地将国家应承担的监护监督职责落到实处。刘焱委员精细设计了专门系统的未成年人国家监护监督机构的内部框架，希望管理、监督和执行等职能都各有明确的机构负责。

第一，设立未成年人监护权力机关。其职能主要是负责任免、更换监护人，并就监护中的重大事项（如被监护人的就学、就业等）做出决定，并有权对监护人的失职行为或滥用监护权的行为采取制裁措施。

根据我国的实际情况，可以在法院设置监护法官，专职负责处理有关监护方面的问题。

第二，设立未成年人监护监督机关。其职能是协助监护权力机关实施具体的监督活动。监督内容主要为：监护人是否认真履行监护职责，是否虐待被监护人，是否侵害被监护人的财产权益等等。

根据我国的实际情况，行使这种监护监督职责的机关宜由被监护人所在地的居（村）民委员会设专人担任。督促监护人、委托监护人恰当地履行监护职责，监督人有权利和义务去了解、调查监护人或委托监护人对孩子是否依法履行职责及有无侵害其合法权益的情况，发现不履行职责或在履行职责的过程中侵害孩子合法权益的，监督人可以劝解、制止、教育或向有关部门报告和报案。

第三，设立未成年人监护保障机关。我国《民法通则》规定了当未成年人没有适格自然人担任监护人，由父母生前所在单位、居委会、村委会、民政部门担任监护人。但是，父母生前单位、居委会、村委会等既没有专项经费来源，也没有专门人员，对未成年人进行监护并不是它们的日常工作。在未成年人无财产或财产不足，又无对其有抚养义务的亲属或亲属无力抚养时，应当由自愿担任并经监护权力机关资格审核的合格的自然人作为未成年人的监护人，由监护保障机关负责被监护人的生活费用并支付监护人的报酬。根据我国的实际情况，监护保障机关宜由民政部门担任。

从2003年开始担任第十届北京市政协委员，到2008年开始担任第十一届全国政协委员，刘焱委员的提案始终紧密联系中国学前教育事业发展的当下现实，又能超越当下，有所预见。从2008年“关于把5～6岁儿童的学前一年教育纳入义务教育体系”，到2009年“尽快普及学前一年教育和相关的六项建议”，到2010年“关于依法落实幼儿教师地位和待遇的建议”，到2011年“加快落实‘国十条’，加快学前教育发展”，到2012年“加快学前教育立法进程，保障学前教育可持续发展”等5份提案，政策考量之细致与设计思路之系统完整，给广大读者留下了深刻印象。

未来五年，刘焱委员将继续代表中国千千万万的学前教育工作者发出时代的先声。面对未来五年的履职新路，刘焱委员坦言：“虽然自己平日也会对很多社会问题有所思考，但写提案时更多从专业上考虑，立足本专业，发挥专业优势；虽然今年提出的问题似乎比以往有所拓展，表面上并不属于学前教育的专业领域，但实际上反映了社会现象背后的专业眼光。不论是虐童案等社会事件、儿童高楼坠亡等安全事故，还是留守儿童的监护问题，都不是抱着悲天悯人的情怀就能解决的，需要我们从深层思考。”

“同样，学前教育不仅仅是幼儿园围墙里面的事情，这是一个大教育、社会观的问题。幼儿教师、幼儿园园长们不仅需要掌握专业知识、专业技能，更需要树立教育信念和教育理想。现在，办幼儿教育、实施幼儿教育的人最缺的就是这份理想。如果缺少了教育理想，那么对教育工作就少了一份情怀，教育就容易沦为一种工具。要知道，教育在某种程度上就是‘不现实的’，我们就是要追求理想，不断改革，唯有改革才是教育发展的原动力。”■