成都市城乡幼儿教师均衡配置问题的调查报告

发布日期:2013年05月17日
作者：邓泽军来源：成都大学

当前，我国学前教育事业到了攻坚克难的关键时期，成为了全民所盼和教改推进的热点。成都市作为“国家统筹城乡综合配套改革试验区”，正在致力于城乡教育一体化发展，同时随着《国务院关于发展学前教育的若干意见》和《成都市人民政府关于促进学前教育发展的意见》的颁布，成都市学前教育改革势头正如火如荼。学前教育关系到全体幼儿良好的初始社会化发展，城乡幼儿教师均衡配置是全面振兴学前教育和城乡教育统筹发展的重点和难点所在。基于此，我们对成都市城乡幼儿教师进行了问卷调查，根据调查数据、访谈信息，基本理清了成都市城乡幼儿教师均衡配置方面的现状、问题及成因，提出了相应的完善对策，形成了本调查报告。

一、研究方案

（一）调查内容

根据城乡幼儿教师均衡配置的主要内容及其影响因素，我们设计了成都市城乡幼儿教师均衡配置问题的调查问卷和访谈提纲，该问卷共含63个项目，包括调查对象的基本信息(10个)和调查题目(53个)两个部分。主要对成都市城乡幼儿教师在均衡配置的基本差异及体制机制方面的问题进行了问卷调查。本研究的访谈内容是结合研究实际需要，根据调查问卷进行改编设计的。

（二）调查对象与样本选择

本项调查的直接对象是成都市的城乡幼儿教师，主要选取在新都、龙泉、成华和双流等区县的300位城乡幼儿教师进行了问卷调查，同时对部分幼儿教师进行了实地访谈。

（三）数据采集与处理

问卷调查共发放问卷300份，回收有效问卷255份，有效问卷回收率为85%，对于这些问卷，借助SPSS13.0统计软件进行了统计分析；对于访谈调查记录，主要进行了质的分析。

二、调查结果与分析

（一）城乡幼儿教师的基本配置差异

城乡幼儿教师的基本配置差异状况主要从以下几方面进行了调查。一是从幼儿园办园规模来看，城市以7-15个班最多，占77.5%，乡镇是以11-15个班和4-6个班之间最多，分别占38.9%和30.6%，相对来讲，乡镇幼儿园规模比城市幼儿园一般要偏小一些。二是从幼儿园班级规模来看，城市幼儿园有38.8%是平均每班幼儿在30-35人之间，有51.0%是在36-50人之间；而乡镇幼儿园有27.8%是平均每班幼儿在30-35人之间，有52.8%是在36-50人之间，这说明两类幼儿园的班级规模在总体上比较接近。三是从幼儿园班级教师配备来看，城市幼儿园是71.4%每班两教一保；而乡镇幼儿园则是58.3%每班两教一保，城市幼儿园在这方面的优势要相对明显些。四是从教师的学历和教龄来看，本调查显示，成都市城市幼儿园教师有93.9%拥有大专和本科文凭，而乡镇幼儿园教师有80.5%拥有大专和本科文凭，同时城市幼儿园有81.6%的教师教龄在6-29年之间，而乡镇幼儿园只有63.9%的教师教龄在6-29年之间，这表明，普遍来讲，城市幼儿教师不仅学历要相对高些，而且也更具有丰富的教学经验。五是从年龄结构和职称结构来看，城市幼儿园教师年龄在40岁以下的占了65.3%，40-50岁之间的教师有34.7%，而乡镇幼儿园教师在40岁以下的占了86.1%，40-50岁之间的教师有11.1%，显然是乡镇幼儿教师队伍整体上要年轻一些；另外在拥有幼教高级和幼教一级职称的比例方面，城市幼儿园教师占了69.4%，而乡镇幼儿园教师也占了61.1%，这说明城乡幼儿教师普遍拥有比较过硬的专业技术水平。

（二）城乡幼儿教师均衡配置体制问题调查

教育体制是教育机构和教育规范两个要素的结合体，教育机构包括教育实施机构和教育管理机构，教育规范指的是建立并维持教育机构正常运转的制度，前者是教育体制的基础，后者是教育体制的核心。^[1]由于制度规范是教育体制的主要方面，所以本研究着重从制度规范方面，调查了城乡幼儿教师均衡配置的体制问题。

其一，相关政策不完善，缺乏合理规划。目前，我国城乡教师均衡配置政策主要体现在义务教育阶段，而在学前教育阶段则明显缺乏这方面的政策支持。调查显示，尽管有54.1%的幼儿教师主张依靠政策来改善城乡幼儿教师均衡配置，但对于城乡幼儿教师均衡配置政策的实施情况，36.5%的教师认为针对性不强，35.3%的教师认为操作性不强，18.8%的教师认为不够规范，9.4%的教师认为重视不够。这说明，城乡幼儿教师均衡配置迫切需要政策支持，然而相关政策配套不完善，缺乏其针对性和操作性。这种政策配套的缺失状况也必然会影响到城乡幼儿教师配置的合理规划。我们看到，随着社会经济发展和城市规划的变化，城乡人口结构对幼教机构及幼儿教师的规模有了新的需求，必须进行合理规划。调查显示，有38.9%的幼儿教师认为城乡幼儿教师均衡配置缺乏明确的合理规划。这使得幼儿园教师的规模结构与经济发展及人口增长不相适应，目前成都市幼儿教师流动大多是半自发性的局部性的，以点状为主，缺乏整体规划，导致了每年一直存在的“入园难”问题，这反映了当前幼儿教师配置规划严重滞后，不仅影响着城乡幼儿教师的合理配置，也造成了一定社会问题。

其二，农村幼儿教师管理成效不足，单向流动频繁。城乡师资均衡配置离不开教师人力资源的有效管理，而目前农村幼儿教师人力资源管理的缺位与错位却使其产生了相反的作用，导致城乡幼儿师资均衡配置收效不明显。^[2]目前，我国对农村幼儿教师的管理依然不太重视培养与激励，尤其是薪酬状况难以起到激励作用，许多农村幼儿教师对发展前景比较担忧。这种状况促使了城乡幼儿教师的单向流动。我们了解到，成都市许多乡镇只有一所中心幼儿园及几位幼儿教师，入园幼儿人数早已达到饱和，根本无法容纳更多的幼儿入学。2008年底开始推行的公共服务和社会管理改革及城乡统筹的整体部署使这种状况有所改善，比如利用公共服务资金帮助建立民办幼儿园，然而现实中城乡幼儿教师的非均衡配置依然十分明显，这种单向流动情况依然严峻，相关的政策并未对教师流动的区域范围、时间间隔、年限以及教师所具备流动的资格、待遇等方面作出明确的规定。调查显示，有超过80%的被调查者认为成都市城乡幼儿教师单向流动比较严重，其中有15.3%的被调查者认为非常严重。这表明，乡镇幼儿教师向城市流动的现象非常普遍，优质师资更是集中在少数示范幼儿园。

其三，管理制度缺乏实效性和财力保障。由于至今尚未构建起切实有效的幼儿教师管理制度，现有的制度在实践中缺乏灵活性和可操作性，难以适应城乡幼儿教师均衡配置的实际需要。调查显示，对于城乡幼儿教师均衡配置的管理制度，69.4%的调查对象认为关键是福利待遇制度，而这方面的实际效果可想而知。同时对于城乡幼儿教师配置的决定权，有49.4%的调查对象认为是教育主管部门，有42.4%的调查对象认为各幼儿园，这说明主管部门和幼儿园各自设立的管理制度都在发挥作用，然而从城乡幼儿教师队伍的整体配置效果来看，这些制度的依存状况并不被看好。同时，城乡幼儿教师均衡配置的财力保障体制也存在明显不足。调查显示，55.3%的调查对象认为经费缺乏是出现配置差距的主要原因，57.6%的调查对象认为均衡薪酬福利是最迫切需要解决的问题，69.4%的调查对象认为福利待遇制度是推行城乡幼儿教师合理流动最需要的管理制度。这些数据都表明了，财力保障体制问题十分严峻，严重制约了城乡幼儿教师的均衡配置。

（三）城乡幼儿教师均衡配置机制问题调查

城乡幼儿教师均衡配置必需借助于良好的运行机制，离不开激励、制约和保障机制的积极作用。从保障机制来看，一般体现在物质条件保障、精神条件保障及管理方式保障等方面。本研究主要从保障机制方面，对城乡幼儿教师均衡配置机制问题进行了调查。

第一，农村幼教师资政策支持不足，不利于农村幼教岗位的选择。由于学前教育占我国整个教育经费投入的份额极小，而有限的学前教育经费又主要投向了城乡幼儿园，这使得农村学前教育经费非常欠缺，农村幼儿教师的人头经费极为有限。众所周知，我国幼儿教师身份至今未纳入义务教育范畴，大多数农村幼儿教师没有国家正式编制，幼儿教师编制政策存在明显的城市偏向。调查显示，57.7%的调查对象认为改善农村幼儿教师生存状态的关键措施是解决事业编制，64.7%的调查对象认为城乡幼儿教师均衡配置机制的主要问题是政策保障制度不健全。同时，由于民办园办园成本支出中的最大项目是人力成本，社会性保险是教师工资福利支出的较大部分，许多民办园不愿为聘用的教师购买养老保险，造成了民办幼儿教师普遍缺乏相应的养老保障，这在农村幼儿园尤为突出。正是由于农村幼教师资所获得的政策支持很有限，严重影响到农村幼教岗位的选择。目前，公开招考幼儿教师指标没有向农村倾斜，农村幼儿园一般采用自主招聘的方式满足用人需求，但由于教师福利待遇难保障及发展潜力有限等因素，难以吸引到优秀的幼儿教师。一些农村幼儿园即使进了教师，因缺乏有效的激励和保障机制，难以确保他们坚守农村幼教岗位，大量出现了由边远、贫困的农村向乡镇，由乡镇向县城和城市流失。

第二，城乡幼儿教师配置方式和培训机会不均等。对城乡幼儿教师配置方式，38.8%的被调查者赞同统一招聘，41.2%的被调查者赞同统一招聘和集团发展，而捆绑配置、定期交流、结对帮扶的选项都没超过5%。可见，公开统一招聘被认为是城乡幼儿教师均衡配置的有效方式。然而，这种方式在乡镇幼儿园却很少实行，在城市公办幼儿园才较为多见，这种状况不仅不能有效促进薄弱农村园发展，反而使农村幼儿教师配置问题更加严峻。与此同时，培训机会不均等也不利于乡镇幼儿教师的专业提升，影响着城乡幼儿教师的均衡配置。由于经济、交通等原因，城市公立幼儿园教师拥有更多的外出培训学习机会，有调查表明，在省级培训机构组织的培训活动中，城市公立幼儿园教师占90%左右，相对而言，农村幼儿教师很少有外出学习和参观的机会，教师之间、园际之间的沟通交流很少。我们在访谈中看到，乡镇幼儿园难以形成相互沟通和分享的氛围，许多教师感到自己是孤独地教学，孤独地成长，与城市幼儿教师相比形成了鲜明对照。这些状况是造成城乡幼儿教师专业发展水平两极分化的重要因素，严重阻碍着城乡幼儿教师的均衡配置。

三、对策与建议

城乡幼儿教师均衡配置面临的上述问题，需要我们努力寻求解决之道，关键是要从体制机制方面探寻切实有效的改革对策。

（一）完善城乡幼儿教师均衡配置的人事管理制度。管理制度是管理体制的核心，只有切实完善城乡幼儿教师均衡配置的人事管理制度，才能有效促进其管理体制改革。对此，一是要改革城乡幼儿教师的编制管理制度。只有在实行幼儿教师人力资源总量控制的基础上，动态调配系统内教职工的编制，在总编制范围内调剂余缺，才能适应幼儿园布局调整变化和学前教育事业发展的现实要求。具体来讲，教师由核编到园改为核编到区（市）县，尝试在区（市）县内实行教师无园籍管理制度，使教师由“单位人”变为“系统人”，按需设岗，科学管理，从根本上解决教师“人才身份”归谁管的问题，实现优质教师资源区域内共享，并为幼儿教师在区域内的无障碍循环流动创造条件。二是要完善城乡幼儿教师流动制度。要制定和发布各区（市）县幼儿教师定期流动的相关政策、法规及实施细则，建立稳定有效的城乡幼儿教师交流制度，实现幼儿教师在城乡幼儿园之间轮岗执教，甚至可以让新增幼儿教师直接参与轮岗流动任教，向薄弱幼儿园或乡镇幼儿园调剂；同时要建立对幼儿教师流动的配套支持政策，实行流动教师的流动成本补偿和差异补偿，对流动到乡村和薄弱幼儿园的老师，不仅要落实相关的补贴政策，还要给予精神上的奖励，在评优、职称晋升等方面给予照顾，以消除教师参与“定期流动”的后顾之忧。

（二）统一城乡幼儿教师薪酬水平及其继续教育培训。工资薪酬是教师生活的物质保障，目前城乡幼儿教师的薪资差异较大，同工不同酬现象比较严重，这严重阻碍着城乡幼儿教师的均衡配置。对此，要改革现有城乡教师薪资制度，制定统一的城乡幼儿教师薪酬标准，实现同工同酬，并且要使教师编制标准、设施设备配置等方面向农村园倾斜。只有这样，才能实现乡镇幼儿教师引得来、留得住。同时，要统一实施城乡幼儿教师的继续教育培训，积极促进农村幼儿教师的专业成长。调查显示，对“上级主管部门对您所在幼儿园的主要支持”，选择经费保障的教师占16.5%，选择师资培训的教师占43.5%，选择送教下乡的教师占2.4%，选择业务指导的教师占28.3%，选择其它的教师占9.4%。这说明，继续教育培训实际成为了政府部分对众多乡镇幼儿园的主要支持途径，是增进城乡幼儿教师均衡配置的有效举措。对此，一方面要充分利用高校资源，努力打造幼教师资培训基地，使它们积极承担各级幼教师资培训项目，不断增进培训的实际效果，切实发挥高校基地的培训作用；另一方面要改善幼儿教师在职培训方式，要积极组建幼教专家资源库和骨干教师资源库，发挥专家和骨干教师的示范引领作用，同时在专家和骨干教师的指导和引领下积极开展园本培训，通过园本培训和教研，使幼儿教师共同存在并感到困惑的问题得以有效解决，使幼儿教师原有经验得以进行新的建构，使幼儿教师的教育教学实践能力和创新意识得以提升。

（三）完善经费保障，重点支持乡镇幼儿教师配置。我国学前教育经费一直主要由地方政府投入和管理，地方政府的财政税状况格外重要，而这又取决当地的经济发展水平。从成都市来看，20个区市县经济仍有较大差异，2011年主城区金牛、高新、锦江、成华、青羊和双流县的生产总值都在200亿以上，其他区县的生产总值都在30多亿-80多亿不等，这种区域经济发展的不平衡，直接影响到地方政府对学前教育的财政投入。我国学前教育在目前未纳入义务教育体系的情况下，普遍采取了成本分担的措施。对此，要以区县经济发展实际水平确定学前教育经费的财政投入方式，形成区县财政和市财政补贴差异的共同投入格局，对经济相对落后的区县进行要给以市级财政经费投入倾斜；同时要确保新增加的教育经费主要用于农村学前教育，包括增加农村幼儿教师的福利待遇、将未入编教师纳入教育编制、招聘具有相应资格教师进入学前教育师资队伍等；还要出台有利于引入多方社会资金的相关政策，开拓社会捐赠、委托培训、校办产业、银行贷款等多种经费来源渠道，实现内外部广泛融资的良好环境。在完善幼教经费保障的同时，要重点支持乡镇幼儿教师配置。一方面，要在教师编制标准、设施设备等方面向乡镇园倾斜，统筹城乡幼儿教师福利待遇标准，努力实现同工同酬，可借鉴发达国家提升农村教师待遇的做法，建立教师特殊津贴制度，提高在农村或薄弱学校服务的教师收入，但在教师调出农村或薄弱学校后，该项津贴自然撤销^[3]；另一方面，要努力做好乡镇幼儿教师的继续教育培训，加强城市幼儿教师对乡镇幼儿教师的示范和指导，促进乡镇幼儿教师的专业提升，同时要加大城乡幼儿教师的交流和流动，使新增幼儿园教师直接参与轮岗流动任教，重点向薄弱幼儿园或乡镇幼儿园调剂，着力促使乡镇幼儿教师的队伍建设，以有效遏制城乡幼儿教师非均衡配置的进一步扩大。

参考文献：

[1]孙绵涛，康翠萍.关于教育体制改革与制度创新关系的探讨[J]．教育科学研究，2009，（8）：22-24.

[2]廖浩然等．我国幼儿教育非均衡发展现状与对策分析[J]．学前教育研究，2008，（2）：17-21.

[3]余峰，郭刚奇．运用薪酬激励改善农村师资供给[J]．华中农业大学学报(社会科学版），2007，（3）：91-95.

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