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抓住新一轮机遇 深化学前教育改革-专访庞丽娟教授

发布日期:2013年06月11日
作者:文/本刊记者 孙君     来源:《学前教育》第4期

抓住新一轮机遇  深化学前教育改革

——专访十二届全国人大常委、国家督学、中国教育政策研究院执行副院长庞丽娟教授

 

311,阳光明媚的早春午后,本刊记者一行如约来到十二届全国人大一次会议安徽代表团驻地, 专访了全国人大代表、国家督学、中国教育政策研究院执行副院长庞丽娟教授。

作为十届、十一届、十二届全国人大连任代表,十几年里,庞教授为推动我国教育和学前教育事业发展积极建言献策。这两年,随着国家发展学前教育的一系列新政的出台、各地学前教育三年行动计划的实施,各地入园难问题有所缓解,那么,她今年的提案又会重点关注什么呢?

一、今年的建议“高位”和“关键”,更加注重教育和学前教育的顶层设计,更加关注民生。

今年,庞丽娟教授在“两会”上所提建议着重于把握我国教育发展阶段、抓住关键机遇,服务国家经济社会发展目标,着力调整教育结构、深化体制机制改革,并加快建立和完善教师待遇保障的制度设计和培训保障制度等。并就基础教育改革发展向大会提交了3份书面提案,一方面,更加注重学前教育的顶层设计,对完善我国学前教育管理体制、优化学前教育财政投入结构等提出政策建议;另一方面,以大教育的视野,更加关注民生,为稳定农村教师队伍、切实解决农村教师住房问题提出建议。

当记者惊讶于建议如此“高位”和抓“关键点”时,庞教授告诉记者,她今年的建议和提案,主要基于以下三方面的思考。

第一,跟今年整个政府工作的着重点,即国家经济社会改革发展的着力点有关。

今年,整个国家经济社会发展的总体要求非常明确,即全面贯彻落实党的十八大精神,以科学发展观为指导,以加快转变经济发展方式为主线,以提高经济增长的质量和效益为中心,深化改革开放,开拓创新,实现经济持续健康发展和社会和谐稳定。需要注意的是,在发展目标的提法上有两个非常大的变化:一是经济由以往的“持续较快发展”转变为“持续健康发展”,不再那么强调增长、速度,而是更加理性、科学地强调质量和效益,要持续健康地发展;二是更加突出强调社会的和谐稳定,强调社会事业的发展,特别是把与民生有关的社会事业发展,放在整个政府工作更加突出、更加重要的战略位置,把它作为政府一切工作的出发点和落脚点。教育应一起为此付出艰苦努力。

第二,跟我们整个教育发展所处的阶段、教育改革发展的要求有很大关系。

目前,我国教育正处于发展的第三阶段,已经从关注规模扩大、机会的公平,更多地转向关注内涵发展、质量公平。当然,在一些欠发达地区,如一些贫困、落后的农村地区和中西部地区,可能在相当长一段时间内还要继续关注规模的扩大、机会的公平等,但这些地区和其他发达地区同样,更面临着教育质量、教育内涵的发展问题,质量公平的问题会越来越凸显。质量和内涵的发展,才是教育发展应追求的目标。而质量和内涵的发展,又恰恰特别需要和必须有深层次的、体制机制的改革。走出来了,则海阔天宽,天宽地广!

第三,教育有责任为国家经济的持续健康发展、社会的和谐稳定提供强有力的人力资源或人才支撑,这仍需要我们作出艰苦的努力。

随着国家对教育投入的增加,目前全国财政性教育经费支出已占国内生产总值的4%,总额超过了2万亿。从去年开始,尤其是今年,社会各界对教育的呼声、要求似乎不再像以往那么突出、强烈。一方面,这是因为这两年,政府对教育高度重视,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)(以下简称《教育规划纲要》)对教育改革发展所起的推进效果比较明显,大家确实感受到了教育的进一步发展,比如义务教育的均衡、学前教育规模的扩大、中等职业教育的免费、高等教育的改革等;另一方面,在教育改革中,一些深层次的体制机制问题,不是一两天就能解决的,但很多体制机制的改革已经开始起步,从中央、国家层面,到各级地方政府,大家也从近两年教育的实际发展中增强了信心。

庞教授指出,尽管“两会”上对教育的谈论、讨论似乎没有往年那么热烈,但我们仍需要注意到,尤其是专门做教育研究的学者,需要客观、清醒地认识到,不是现在教育投入增加了,投入达4%实现了,总量超过2万亿了,我们的教育便万事大吉了。恰恰是改革到现在,剩下的要改革解决的问题、矛盾更艰巨;由于长期的积累,历史上许多体制机制改革、政策制度的不到位,我国教育发展中的不平衡、不协调、不可持续的问题依然是很突出的,尤其是到今天制约我国教育持续、科学发展的体制机制问题、障碍,要求突破的政策制度需求更加凸显。因为我们的教育进入了新的阶段,进一步要求内涵的发展、质量的提升,百姓对教育的需求也是水涨船高,只会越来越高。特别是,我们的教育发展离新的要为国家经济社会发展提供强大的人力支撑的要求,还是有较大的距离。我国现在经济社会发展的目标是要经济持续健康发展、社会和谐稳定,这无疑都需要教育为国家经济社会发展作出更大的、更积极有力的贡献,国家需要依靠教育,教育也有责任为国家经济的持续健康、社会的和谐稳定提供强大、有力的人力资源或人才支撑。这是教育的责任。而按照这个目标和教育应担当的责任来说,目前尚有较大距离,需要我们作出艰苦的努力。

 

 

二、教育改革应该抓住机遇,积极有为,进行结构的调整和体制机制的改革。

正是基于以上思考,庞教授指出,我国教育改革应该抓住新一轮机遇,乘势而上,积极有为,推进和深化改革。当前,主要的有以下两方面。

第一,进行教育结构的调整。

结构的调整应包括两个重要方面,一是区域的和教育的不同方面。比如,促进中西部高等教育的发展。庞教授认为,应该抓住教育投入增加这个机会促进区域高等教育,特别是中西部地区高等教育的发展,使我们的高等教育能够通过布局的调整、学科的调整、质量的提升,更好地支撑和促进地方经济社会的发展。目前,我国年度财政性教育经费支出总额超过2万亿元,今后还要继续增加,而中央财政一个很大的功能应该是促进公平,特别是推进区域的公平发展,因此,中央财政应该拿出一部分钱来促进区域的,特别是推进中西部高等教育的发展,高等师范教育也可以从中受益。最好中西部每个省份都有一所比较好的高等师范学校来培养好的老师,建设一支优质的教师队伍,促进当地教育质量的提升,提高人的素质,从而支撑地方的经济社会发展。

另一个结构调整就是教师队伍建设。这些年,我们一直把优先发展教育放在战略位置,但万事的发展皆有一个过程,都有一个当前必须解决的迫切矛盾和主要矛盾,因此头十几年,我国教育发展更多地放在基础设施建设、危房改造等方面,这有当时政策的合理性、条件适宜性。十几年过来,随着教育规模的扩大和硬件的完善,当前愈来愈凸显的问题是:规模扩大和质量提升如何进一步协调,基础设施硬件和软件建设怎么协调?当前,应该借势中央财政投入加大,更加重视原来的短腿,即教师队伍建设。这也是事关民生的重大问题,近两年的入学难入园难问题,实际上集中在入好学校难、入好园难。如果有了好的充足的师资,这个问题也就迎刃而解了。所以,当前无论从教育发展阶段,还是从投入增加,从老百姓对教育质量的需求,都需要我们大力加强教师队伍建设。这是适合于我国国家战略需求的,适合于教育改革发展需求的,也是适合于民生需求的。只有有了好的教师队伍,才可能有好的教育质量,也才能促进国家经济的持续健康发展和社会的和谐稳定。

第二,深化体制机制的改革。

庞教授指出,今天的教育体制机制改革,更多的不是教育内部的体制机制改革,而应该是深化和推进教育与外部社会政治经济等多方面的整体性协同性的改革。尤其我国的人事制度、考核评价制度、劳动就业制度等,一定要跟我们的教育改革相协同,要能支撑和有利于我国的教育改革。因此,她非常赞同2013年政府工作报告提出的“深化教育综合改革”的思路。她为我们分析了当前亟需改革的几项制度。

人事制度。目前无论是高校还是中小学,在人事制度上并没有真正的自主权,尤其在进人、用人和退出等方面受到很多制度的制约,造成教育改革缺乏活力,有时甚至比较困难。

考核评价制度。现行的考核评价制度也有很多地方需要改革。比如,目前大学普遍仍以“唯学术论文”、“唯教学”作为考核、评价标准;对国家经济社会发展的贡献、对国家决策政策的支持作用并未列入评价体系。而支持国家的战略和宏观规划,支持改革发展的重大需求、重大问题,理应成为大学的责任和使命。目前不少大学也正在积极进行改革探索,但当前国家整体层面的考核评价制度远远滞后于发展的需要、滞后于改革实践。怎么能使心系国家、为国家宏观战略和决策规划做贡献的专家得到支持,让大学有力地鼓励和支持专家学者为国家战略决策、宏观规划做贡献,选题和开展研究,需要评价体系的突破和创新。

劳动就业制度。目前,中职、高职的毕业生不能考公务员,不能考研究生,不能评职称,严重地限制了职业教育的发展。而职业教育发展不起来,想对普通教育进行根本性的改革,使我们的教育有实质性的改革推进,几乎是不可能的。所以,应同样给予中职、高职高专毕业生以考学、晋升、评职称的平等竞争机会,促进职业教育的发展。中国的教育改革只有普职融合,普职共同发展,实现两条腿走路,才有可能使教育改革从理念真正落地。当然,这里还包括民办教育,只有让民办教育的毕业生享有公平的权利和待遇,让民办教育和公办教育,包括普通的职业教育,一起展开积极的、良性的竞争,才可能形成共促共荣的局面,中国的教育改革才能实现。

庞教授强调,对于教育体制机制和结构改革,要充分发挥国家教育体制机制改革领导班子的高位、综合协调作用,在现阶段社会支持、经济投入有力增加的条件下,国务院和相关主管部门,如发改委、财政部、人力资源和社会保障部等,要与教育部共商我国新阶段教育改革发展大计。

 

 

三、我们需要经常性地、阶段性地看政策本身制定得是否完善,政策制度要不断有新的调整,要与时俱进。

庞教授指出,较长时间,我国的学前教育被边缘化,发展滞后。这几年,随着入园难入园贵问题的凸显,学前教育开始受到高度重视,我们才有了新一轮的学前教育政策制度设计,这两三年国家不仅出台了《教育规划纲要》、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”),同时各地启动了三年行动计划。几年实践下来,学前教育硬件设施建设有了很大推进,规模有较大突破,入园率明显提升。

随着实践发展,一些深层次的矛盾和问题也更加凸显,比如质量问题、体制机制问题、教师队伍建设问题等。因此,我们需要经常性地、阶段性地来看政策本身制定得是否完善,来理性审视政策制度设计本体及其实施。我们的政策制度要随着改革发展中不断出现的新需求、新矛盾、新问题,不断调整、补充、完善,要与时俱进。目前,我国对不同领域的教育改革发展的制度建设存在着不平衡性、不均衡性和不协调性,尤其突出体现在学前教育学段和教师队伍建设的政策制度滞后,需要进一步加强。

第一,管理体制。

庞教授说,这些年,她一直在提明确学前教育的性质地位、政府的主导责任、管理体制、财政投入体制、办园体制和教师队伍建设等,近年有了一定进展,在《教育规划纲要》里明确了“政府主导”,“国十条”里明确了“地方政府主导”。但怎么明确建立一个适宜于我国今天学前教育进一步健康发展需要和国情的管理体制,建立一个职责明确、分工协作有序的五级管理体制,还要做很多努力。

目前我国的管理体制是分级负责,地方为主,而在实际实施中变成了以县为主,甚至以乡镇为主。义务教育实施经验已经表明这是不可能支持事业发展的,前些年已经重视这个问题,所以提出管理主体要上升到县级,并在2006年修改制定《义务教育法》时把“省级统筹”明确写了进去。今天《教育规划纲要》已经制定了学前教育发展方向,提出了2020年基本普及学前教育的目标,现在需要明确“省级统筹,以县为主”的管理体制。根据目前各地经济社会发展情况,特别是县本级的财力,以及根据义务教育、职业教育发展的经验,如果管理的责任主体,特别是财政投入的责任主体不上升到“省级统筹,以县为主”,学前教育发展则会很困难。以甘肃、青海为例,甘肃86个县,43个是国贫县,加上省贫县则更多;而青海,75%的省本级的财政支出依靠中央财政转移支付,财力非常薄弱。如果学前教育管理的责任主体放在县甚至乡,则学前教育发展的中长期普及目标将很难实现。因此,为了保障学前教育的普及目标能够如期地、有质量地实现,管理体制必须调整成“省级统筹,以县为主”。

对此,庞教授作了进一步解释。“省级统筹、以县为主”的核心是指,加大省级政府对省域内学前教育的统筹领导责任,加强县级政府对县域内学前教育的管理指导责任。并要明确学前教育管理体制改革的重点,在于管理主体重心和财政保障重心的双上移:行政管理的重心要从乡镇提升到县级政府,统筹管理的重心进一步提升到省级政府;财政投入保障的重心则以中央支持下的地方政府为主,并且要根据各地经济社会发展水平而有区别,经济社会发展水平越落后的地区,财政保障的主体重心应该越高。同时,要明确学前教育管理体制改革的关键,在于抓住中央、省、县三级政府之间的权责利关系及其调整,重点加强中央、省和县级政府的职责,同时注意发挥地市和乡镇的功能。

第二,财政投入体制。

庞教授指出,这两三年,随着《教育规划纲要》、“国十条”的出台,以及各地三年行动计划的实施,各地普遍做规划、投入财力,学前教育得到了积极发展,全国的入园率出现了新高。“国十条”的出台更是实现了两个突破,一是明确提出发展学前教育,地方政府要承担主导责任;二是在财政投入上,明确提出“各级政府要将学前教育经费列入财政预算,新增教育经费要向学前教育倾斜,财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例”等。但增加多少,如何倾斜,怎样的比例,需要建立一个有效的财政投入保障机制。

她建议,对于学前教育经费投入要明确单列。过去对学前教育的财政投入只通过专项实现,“国十条”已经提出“纳入”,但尚未实现单列,如果不单列,还在基础教育的大包里,则学前教育经费无法得到保障。同时,单列了,到底比例应多大,也得有个明确的幅度,应该明确生均公用经费标准和生均财政投入标准。在投入主体上,要提升学前教育财政投入责任层级,形成中央政府负责区域均衡、省级统筹、市县共同负责的学前教育财政投入体制,并建立分区域、分项目、分重点的学前教育财政投入分担和保障机制。比如,基础设施建设、危房改造、教师的基本工资等,就得是中央和省级的责任,主体要比较高,放到中央、省级层面;而日常设备的维护、日常运行等,则可以放到县级层面。

 

 

第三,教师队伍建设。

庞教授告诉我们,现在各地幼儿园的房子盖起来了,但怎样让房子这一潜在的教育资源发挥作用,成为真正的教育资源,就需要加强教师队伍建设。教师队伍建设包括两个方面,即数量和质量,也即稳定和提高。相对于整个教育系统的教师队伍建设而言,需要解决的是教师的待遇和培训。她建议,在待遇层面,希望国家建立农村基础教育教师特殊岗位津贴制度;保障基础教育教师的社会保障,包括医疗、养老、住房等。从培训层面,一是要制度化、稳定化,建立财政投入的保障机制;二要对农村、中西部地区和一些薄弱环节,进行倾斜。

具体到学前教育,为了稳定教师队伍还需要致力于以下几方面来吸引教师:依法明确和落实学前教师的身份和待遇,前面提到的建立农村基础教育教师特殊岗位津贴制度,应该包括学前教师;要着重保障学前教师的社会保障制度,主要是医疗和养老等;职称评审要单列,保障教师的职称评审权利。

她特别指出,学前教师应享有与中小学教师同样平等的培训权利和机会。教育部2011年前所未有地把学前教师纳入国培计划,这是非常大的突破,希望能将其制度化。除了国培,还应建立从中央到省市县的分层培训体系,不仅要对骨干教师、优秀教师进行培训,而且要对广大的青年教师、新入职教师等进行全员的培训,对全体教师普遍开展五年轮训;为了保障学前教师培训的机会,要建立教师培训的财政投入保障机制,要强调“省级统筹,以县为主”,同时贫困地区要加大中央的转移支付、省本级的转移支付力度;要向弱势地区、困难地区和困难人群倾斜,保障农村、民族、边疆、贫困等地区学前教师的培训。

她说:“学前教师的培训和职称评定都应该单列,从中小学单列出来,以进一步激励教师专业发展的动机,促进教师的专业发展。”她同时指出,落实教师的身份待遇、保障教师的培训职称,要纳入到对各级政府和主管领导的责任、考核评价指标中去,这样可以根据指标体系进行考核评估和监督;对一些做得好、成效突出的地区,应该予以表彰,对一些工作滞后、成效较差的地区,应该予以问责。

四、打破公民办壁垒,财政投入应唯“普惠和质量”,而非唯“公、民”性质。

庞教授认为,为了保证我国学前教育事业更好、更快地发展,有效扩大教育资源,必须要把民办教育资源纳入管理视野,包括财政投入、教师队伍建设,要让“公、民”形成良性竞争、共同发展、共促共荣。她指出,近年的“入园难、入园贵”,是学前教育政策制度十几年不到位累积的集中爆发,是学前教育长期被边缘化的结果,而我们没有很好地重视民办幼儿园发展,没有重视盘活其资源,促进其质量提高,也是原因之一。

她认为,要使入园难入园贵问题得到彻底解决,除了改扩建幼儿园,还要高度重视盘活集体办性质的幼儿园资源,促进其发展;同时,要重视民办幼儿园的发展。她认为,要对现有的民办幼儿园进行考核评估和督导,对一些收费较低、办园规范、质量较好的普惠性民办园,应该予以奖励和支持;对一些选择了普惠方向但办园、质量提高过程中遇到了困难的民办园,应予以指导帮助,通过财政税收、土地优惠、教师培训的支持,促进其发展;同时,应通过普惠导向和支持帮助政策,鼓励和吸引更多的社会力量、民间资本进入学前教育行业,参与学前教育事业发展,办出更多的普惠、优质的幼儿园。

她强调,我们要突破观念,眼光要从“姓”什么转向“性质”如何。应构建以优先发展公益性和普惠性幼儿园为主的公共财政投入体制,打破公民办壁垒,财政投入应唯“普惠和质量”,而非唯“公、民”性质。对于公办幼儿园,由于其普惠性质,国家在财政和编制政策上,应保证其基础性的财政投入和教师编制。除了这部分基础性投入和编制给公办园外,奖励性投入和编制应该面向所有的普惠性质幼儿园,而不论其是公还是民;此外,还应该有一部分倾斜性投入和编制,为促进区域和地区的共同发展,重点给予那些愿意到农村办园,愿意到农村、边疆、贫困、民族地区工作的老师。

庞教授告诉我们,这几年,这些举措在鄂尔多斯、潍坊、宁波等地方正进行着实践,取得了较好的效果,盘活了公、民办资源,盘活了存量和新增资源,盘活了政府、行政、幼儿园、教师和民间资源。

最后,她深情地说,所有的孩子都是我们国家未来的公民,而不论其在公办园还是在民办园,让所有的孩子都能享受到有质量的教育,成为高素质的未来公民,这是我们的责任。■