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香港“学前教育学券计划”之“得”与“失”及其启示

发布日期:2012年06月28日
作者:邵明星杨晓萍     来源:幼儿教育

   【摘要】为“让本港所有适龄儿童均可接受费用合理且质素优良的学前教育”,香港特区政府于2007年推出了“学前教育学券计划”。该计划彰显了学前教育公平,推动了幼儿教育师资队伍建设,提升了学前教育质量。但在教师薪酬待遇、工作压力以及幼稚园生存状况等方面也出现了一些问题。

  【关键词】香港学前教育;“学券计划”;“得”与“失”:启示

   一、香港学前教育“学券计划”实施之背景

  二战以来,教育对于一个国家生存和发展的重要性越来越为各国政府所认识。近三十年来,各国政府在努力发展本国义务教育的同时,还不约而同地努力发展学前教育。相关的工作重点包括确立学前教育的基础性地位、鼓励妇女投身劳动力市场、遏制不断下降的生育率、开展扶贫工作以及支援弱势家庭等。我国香港地区也顺应了世界学前教育发展的潮流,不断加快学前教育事业发展的步伐。

  2006年,香港特区政府在《以民为本、务实进取:2006至2007年施政报告》(简称《2006至2007年施政报告》)中宣布了一项重大财政政策:从2007年起实施“学前教育学券计划”(简称“学券计划”),向学前教育领域投放更多的资源,“让本港所有适龄儿童均可接受费用合理且质素优良的学前教育”。

  二、香港“学券计划”之“得”

  (一)“学券计划”彰显了学前教育公平

  香港“学券计划”规定,所有参加“计划”的非牟利幼稚园都可跟政府兑换“学券”,获得政府的资助。在2009~2010学年,香港所有950所幼稚园(其中本地幼稚园872所,非本地幼稚园78所)当中,有800所(约占84%)幼稚园参加了“学券计划”。“学券计划”规定,香港所有的幼儿家长都可领取“学券”,并自主选择幼稚园。自“学券计划”推行以来,香港平均每年约有85%的幼稚园幼儿得到“学券计划”的资助。香港特区政府预计,当计划踏入第4个学年,全港9成学童和家庭可以从中受惠,可以说,“学券计划”有力地促进了香港学前教育资源配置和教育机会供给的公平,从而彰显了学前教育的公平。

  (二)“学券计划”推动了幼儿教育师资队伍建设

  幼儿园教师队伍的水平决定着学前教育的整体水平。香港《2006至2007年施政报告》提出,政府期望5年后所有幼稚园教师都具备幼儿教育证书资历,为此,政府提供了专门的教师发展经费,提出了教师专业发展的策略和目标要求。2005~2006学年,香港已持有或正在修读幼儿教育证书的幼稚园教师还只占到全部幼稚园教师的56%,而截至2010~2011学年,这一比率上升到96.5%。2011年8月,香港教育局又专门制定了《可获发还课程学费的认可课程列表》以资助幼稚园教师提升专业水平。

  (三)“学券计划”提升了学前教育的质量

  香港幼稚园全属私营机构,由志愿团体或私人开办。与基础教育和高等教育相比,香港的学前教育一直比较薄弱。“学券计划”实施之前,香港政府对学前教育的投入非常有限,学前教育的质量也很一般。“学券计划”实施以后,香港政府还对全港所有幼稚园发放过一笔学校发展津贴,以供其购置图书、教材、计算机以及其他教学资源。另外,“学券计划”中还规定了专门用于教师专业发展的经费比率,以提高教师的专业发展水平。教师水平的提升以及幼稚园教学资源的丰富为香港幼儿教育质量的提升提供了重要保障。

  三、香港“学券计划”之“失”

  (一)教师薪酬制度缺失,待遇缺乏保障

  “学券计划”施行后,香港当局要求幼稚园教师全面接受培训,且必须持有幼稚园教育证书。在推行“学券计划”的同时,香港教育局不再要求非牟利幼稚园以及参与“幼稚园及幼儿中心资助计划(KCSS)”的幼教机构,必须参照教育局“建议幼稚园教师薪级表”支付幼稚园教师薪金,而改由幼稚园自主决定教师薪酬,政府也不再为幼稚园教师制定薪级表或规定薪酬水平。这样一来,教师薪酬失去了统一的薪金制度保障。香港幼稚园的办学背景、经济能力各不同,幼稚园教师的薪酬由办学机构“自主决定”“自由浮动”后,出现了拥有10多年工作经验的教师与刚入职的教师薪酬相同的不合理现象。香港专业教育学院2009年12月组织的一次大型的问卷调查显示:有73%的受访者(幼稚园教师)认为推行“学券计划”以来未能改善其薪酬。目前,香港各幼稚园大都以所收到的学费(包括以学券兑换的学费)作为支付教师薪酬的依据,这导致幼儿教育师资队伍不稳定现象的产生。香港幼稚园协会发言人唐少勋透露,一些全日制幼稚园的教师流失率已高达4成。近年来香港幼稚园教师流失率情况详见下表。

  (二)教师疲于奔波,工作压力与日俱增

  “学券计划”推行后,香港规定所有在职幼稚园教师必须于2012年之前完成幼稚园教育证书课程,绝大部分教师白天照常上班,晚上则去参加进修;有的教师虽然可以提早离开幼稚园前往师资培训机构上课,但被要求在假期里补回相应工作时间。很多幼稚园教师疲于奔命,进修成效也大打折扣。香港教育学院2009年10月进行的一项调查显示:“香港幼稚园教师‘精神及活力状况’欠佳,他们经常感到缺乏精力和疲惫”。香港专业教育学院同年12月组织的一项问卷调查发现,有96%的受访教师指出“学券计划”的各项规定使自己的家庭生活受到了影响;97%的受访者认为该计划间接导致自己出现健康问题;76%的受访教师还表示,“学券计划”的推行,导致备课时间减少。可以说,“学券计划”一方面对香港幼稚园教师提出了更高的要求,另一方面也让很多教师因此感到身心疲惫,工作压力与日俱增。

  (三)非牟利幼稚园关闭数量连年递增,学前教育学位减少

  香港教育局通告第1/2007号——《学前教育新措施》规定,“只有本地非牟利幼稚园或本地非牟利幼稚园暨幼儿中心的有关班级,才符合资格兑换‘学券计划’下的‘学券’”。不过,为了确保一般家庭有能力负担相应学费,政府为参加“学券计划”的非牟利幼稚园设定了学费上限,半日制及全日制学费分别不得高于每年2.4万港币和4.8万港币。然而,在通胀、租金持续上升的影响下,幼稚园的经营成本也急剧上升,由于政府已设定学费上限,这些幼稚园最多只能将学费调至上限水平。现实中,由于幼稚园学费上调空间有限,部分幼稚园为图“生存”不得已选择退出受资助行列,也有部分幼稚园因难以维持而关闭了。一项调查显示,“学券计划”推行后的四个学年里,共关闭幼稚园128间。大量幼稚园的关闭,直接导致了学前教育学位的减少。

  四、香港“学券计划”对内地学前教育的启示

  2010年,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)《关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称《若干意见》)出台,我国学前教育事业迎来了前所未有的发展机遇,但在大力发展学前教育的过程中,或多或少出现了一些类似香港“学券计划”推行过程中出现的问题。有鉴于此,我们有必要借鉴香港“学券计划”的成功经验,力避不足之处。

  (一)保障幼儿园教师合法权益,尊重其专业地位

  在中国内地,幼儿园教师的社会和经济地位一直不高。香港实施“学券计划”后出现了较严重的人才流失现象。反思其中的得失,充分说明,为幼儿园教师制定合理的薪酬制度和晋升制度,保障其工资、医疗、养老与失业保险、职称、培训等方面的基本权益是极其重要的,保障幼儿园教师合法权益不仅是尊重幼儿园教师的专业地位,还能吸引优秀人才加入幼教师资队伍,进而提高学前教育的整体发展水平。众所周知,职业待遇直接关系到职业认同感、组织归属感以及工作热情等。因此,相关职能部门要切实保障幼儿园教师待遇,尽快出台相应政策,以让幼儿园教师获得应有的职业尊严。

  (二)采用多元化培训方式

  《教育规划纲要》指出,要严格执行幼儿园教师资格标准,切实加强幼儿园教师培养培训,提高幼儿园教师队伍整体素质。《若干意见》规定,“三年内对1万名幼儿园园长和骨干教师进行国家级培训。各地五年内对幼儿园园长和教师进行一轮全员专业培训”。培训的目的在于提升教师的专业水平,提高学前教育质量。然而,师资水平的提升并非能一蹴而就,过于急进反而会适得其反。对幼儿园教师的培训不必一刀切,只走集中培训这一条路。我们可以采用多元化培训方式,通过多种途径和方法来提升幼儿园教师的专业素养,如园内培训、带薪进修等。

  (三)关注幼儿园的生存状况

  幼儿园是学前教育事业发展的“细胞”。发展学前教育事业,提升学前教育质量,最终都是要通过幼儿园来实现的。毋庸讳言,我国内地很多幼儿园整体生存状况并不容乐观,一些农村幼儿园和民办幼儿园甚至连教师的基本工资都无力支付,更别谈提升学前教育质量的问题了。因此,发展学前教育事业,首要的任务是帮助那些有质量的幼儿园生存发展,为此,各级政府要尽快建立以公共财政为支持的学前教育投入保障机制,加大对幼儿园尤其是对广大农村幼儿园以及民办幼儿园的支持力度,大力发展普惠型幼儿园,以促使学前教育的可持续发展。