促进幼儿教育市场健康发展——试解《幼儿园收费管理暂行办法》

      【摘要】为有效解决当前普遍存在的幼儿园乱收费问题，2011年年底，三部委出台了《幼儿园收费管理暂行办法》。短期来看，这一政策有利于规范幼儿园收费行为。各省（区、市）政府在后续出台下位文件时还需进一步关注收费标准变动机制的灵活性，进一步调整幼儿教育的市场结构，并为民办幼儿园提供必要的支持，从而促使幼儿教育市场长期、健康、可持续发展。

　　【关键词】《幼儿园收费管理暂行办法》；幼儿教育市场；收费行为；幼儿教育服务；政府

　　　“为加强幼儿园收费管理工作，规范幼儿园收费行为，保障受教育者和幼儿园的合法权益”，2011年12月，国家发展和改革委员会会同教育部、财政部联合出台了《幼儿园收费管理暂行办法》（以下简称《收费办法》），希望规范“中华人民共和国境内所有经教育行政主管部门依法批准的公办和民办全日制、寄宿制、半日制幼儿园及小学附设的学前班、幼儿班（以下简称‘幼儿园’）”的收费行为。《收费办法》一出台，有人欢欣鼓舞，也有人心存疑虑。后者担心这一看上去针对性很强的政策措施，是否只重在短期的规范效应，而缺乏长期的监管效应。其实，疑虑的产生与如何看待当前幼儿园的乱收费问题有关。那么，究竟该如何看待当前幼儿园的乱收费问题呢？本文拟深入讨论这一问题，以预估《收费办法》的实施效果并提出进一步的建议，供各省（区、市）政府制定后续的下位文件时参考。

　　一、幼儿园乱收费的原因分析

　　目前，我国许多地方的幼儿园的确存在收费过高、收费混乱的问题。具体来说，有的幼儿园对所提供的保教服务进行了某些花哨的“包装”后，借此收取高额保教费；有的幼儿园存在代收项目混乱不清的问题，水、电、餐、被褥等费用很少公示；有的幼儿园巧立各种名目的服务项目，如特长班、课外活动班等，借机收取各种保教费之外的费用；还有的幼儿园和社会上的各种机构联手，成立各种关联机构，通过关联业务谋取额外利益，等等。根据经济学的基本原理，某一产品价格高的根本原因是需求大于供给，而收费乱则和市场监管存在缺陷，或者市场结构存在缺陷，如竞争不充分、信息披露不充分等有关。具体到我国的幼儿教育市场，收费乱象产生的原因主要有如下三方面。

　　一是幼儿教育服务供给的绝对数量不足。在世界上的许多国家，幼儿教育虽不是义务教育，但性质上属于公共服务。政府要提供相关服务，家长则可以自主选择是否让孩子上幼儿园。在我国，幼儿教育同样也不是义务教育。但长期以来，有关幼儿教育是否属于公共服务一直不明确，因此，在特定的国情下，幼儿教育服务的供给呈自生自灭状态，发展幼儿教育的责任并不纳入各级官员的政绩考核，因此在一定程度上难以调动各级政府发展幼儿教育的积极性。在1993~2005年，一方面，随着经济体制改革的不断深入，为适应现代企业制度建设的需要，企业办幼儿园纷纷被关、停、并、转；〔1〕另一方面，教育部门办的公办幼儿园难以填补各类企业乃至其他部门办的幼儿园数量大幅削减后所产生的供给短缺。这期间，随着我国城市化发展进程的加快，流入城市的外来人口也对幼儿教育服务有了较强烈的需求，但公办幼儿园远远不能满足这种日益增长的幼儿教育服务需求。再加上近些年来“金猪宝宝”“奥运宝宝”的扎堆出生，使得幼儿教育服务的供给缺口进一步扩大。“入园难”问题的加剧，最终促使中央政府下定决心要增加普惠性幼儿教育服务的供给。

　　二是不合理的门槛限制和不通畅的供给渠道导致幼儿教育供给短缺。虽说目前我国的民办幼儿园已占据幼儿教育市场的“半壁江山”，但这并不意味着举办民办幼儿园的途径十分通畅。不批、不管、不问，曾经是许多教育行政部门对民办幼儿园的基本态度。为此，很多民办幼儿园的举办者只好到工商行政部门去注册，自然在举办幼儿园的过程中也很少能得到教育行政部门的支持。客观上，教育行政部门对这类幼儿园也长期处于疏于监管或监管不力的状态。理论上讲，政府的职责应当是建立整个幼儿教育市场的健康秩序，而不是仅仅管理自己办的几所公办幼儿园。民办幼儿园若缺乏教育行政部门的有效监管，也很难保证服务质量。如果一直得不到教育行政部门的有效支持，那民办幼儿园往往也不会理会教育行政部门的管理。这既不利于民办幼儿教育的健康发展，也难以有效解决幼儿教育服务短缺的问题。而公办幼儿园长期以来从属于上级管理部门，没有自主发展权，所以公办幼儿园的发展也长期受阻。就这样，民办、公办幼儿园长期的发展不良，导致整个幼儿教育服务供需失衡，并在很大程度上加剧了幼儿园的乱收费。

　　三是竞争不充分的结构性缺陷放大了公办幼儿园的供给短缺。特殊的历史原因使得大部分公办幼儿园能得到政府稳定的财政支持和教师编制的保障，所以长期以来都能保持质量高、信誉好、收费低的办园优势，自然成为家长竞逐追捧的对象。不仅民办幼儿园无法撼动大部分公办幼儿园的优势地位，而且新增的公办幼儿园也难以与那些拥有传统办园优势的公办幼儿园竞争。于是，这些优质公办幼儿园成了家长比拼社会资源的“舞台”。公众的偏好高度一致，导致不同类型的幼儿园不但无法有效分流家庭的幼儿教育服务需求，反而成为人群的分层指标。入读优质公办幼儿园的，往往是有较丰富社会资源家庭的子女；入读高收费民办幼儿园的则往往是“富裕”家庭的子女；集体办幼儿园和普通的民办幼儿园则成为大多数普通民众无奈的选择。政府的财政支持并没有着眼在实现对接受幼儿教育服务人群的分流，各阶层的偏好又高度一致，因此，质量高、信誉好、收费低的优质公办幼儿园的“供不应求”被进一步放大。从这个意义上说，单纯依靠增加供给，不下定决心调整市场结构，那幼儿园的乱收费问题很难从根本上得到彻底解决。

　　综上所述，幼儿园收费乱象产生的原因错综复杂。要解决这一问题，不能只依靠规范收费行为这一招，还有赖于政府各相关职能部门乃至全社会对幼儿教育体制改革达成共识：一方面要加大财政投入，调整幼儿教育市场结构，逐渐增加普惠性幼儿园的供给；〔2〕另一方面要为民办幼儿园提供发展空间，增强其为高端人群服务的竞争优势，从而促使优质公办幼儿园更多地履行社会责任，避免成为特权阶层的专享资源。

　　二、对《收费办法》的效果预估和相关建议

　　对制度作理论分析的最大优势在于可以预估制度实施后的效果。针对幼儿园的收费乱象，三部委出台《收费办法》的根本目标当然是希望能够借此规范幼儿园的收费乃至办园行为。按照《收费办法》，今后，“幼儿园除收取保教费、住宿及省级人民政府批准的服务性收费、代收费外，不得再向幼儿家长收取其他费用”。《收费办法》明确了公办幼儿园的价格审批制度、民办幼儿园的备案制度、代收费用的公示和及时结算制度。

　　取消纷繁复杂的收费项目，根据成本确定保教和住宿费标准，有助于引导幼儿园集中精力，提高核心业务水平，即幼儿教育服务的质量。长期以来，一些幼儿园为了能巧立名目多收费，把核心业务放在一边，把精力更多地放在了包装和营销各种华而不实甚至违背教育规律的服务项目上，影响了正常的、基本的保教工作。“幼儿园不得在保教费外以开办实验班、特色班、兴趣班、课后培训班和亲子班等特色教育为名向幼儿家长另行收取费用，不得以任何名义向幼儿家长收取与入园挂钩的赞助费、捐资助学费、建校费、教育成本补偿费等费用。”如此明确细致的规定可以有效杜绝一些幼儿园继续利用花样繁多的收费项目提高收费标准的企图，有利于加强对幼儿教育的价格监管，也有利于规范幼儿园的办园行为，还有利于让家长明明白白消费，从而提高家长对民办幼儿园以及新设公办幼儿园办园质量的信任。可以说，明确服务收费项目，杜绝幼儿园巧立名目收费，是引导幼儿园改变教育教学行为，集中精力提高核心业务质量的重要保证。三部委联合出台的《收费办法》，其主要的制度效果应该体现在这方面。
 　　当然，《收费办法》的具体实施效果尚需时间检验。《收费办法》作为上位文件相对是原则性的。各省（区、市）政府后续出台的下位文件需要根据当地情况加以细化，以真正达到规范幼儿园收费的目的。笔者认为，各省（区、市）政府后续出台的下位文件要在以下几方面做好文章。

　　1.关注收费标准变动机制的灵活性

　　价格是市场调节的重要手段，价格有引导资源配置的积极作用。健康的市场经济从本质上讲就是价格机制能有效运转，充分发挥价格对资源配置的作用。虽说幼儿教育是一种公共服务，有很高的正外部性，不能完全交由市场来决定，政府要承担主导责任，但是，作为一个政府和市场相辅相成的供给体系，若完全无视价格规律，完全由政府来决定一切，也不利于幼儿教育事业的健康发展。因此，如何双管齐下，协调运作，是各省（区、市）政府在后续出台下位文件时必须关注的问题。

　　为了全面规范收费行为，杜绝乱收费，《收费办法》对公办和民办幼儿园如何制定和调整收费标准作了明确规定。无论公办或民办幼儿园，均需根据办园成本等合理定价。公办幼儿园要由教育行政部门提出意见，报价格主管部门、财政部门审批。民办幼儿园要报价格主管部门、教育行政部门备案。按照成本定价的方法确定幼儿园的收费标准，确实能在短期内实现政策调控的目标。但为满足社会各阶层日益增长的多元化的幼儿教育服务需求，各省（区、市）政府需要进一步关注收费标准变动机制的灵活性，从而有限度地引进市场调节的力量，真正促进幼儿教育的健康发展。

　　随着时间的推移，物价可能会变化，工资一定会变化，服务标准也可能会变化，公办幼儿园需要随之调整收费标准。如按《收费办法》所规定的那样，公办幼儿园若要调整收费标准，需“由省级教育行政部门根据当地城乡经济发展水平、办园成本和群众承受能力等实际情况提出意见，经省级价格主管部门、财政部门审核后，三部门共同报省级人民政府审定”，那么价格调整过程有可能滞后于社会经济发展，从而影响公办幼儿园发展。为此，各省（区、市）政府在后续出台下位文件时需要进一步关注公办幼儿园收费标准变动机制的灵活性，制定合理的收费标准调整程序，尽可能缩短审批时间，从而促进各类公办幼儿园良性发展。

　　《收费办法》对民办幼儿园实行了有别于公办幼儿园的备案制度，这为民办幼儿园留下了较大的收费标准确定空间。按照《收费办法》，民办幼儿园可以考虑的办园成本包括“教职工工资、津贴、补贴及福利、社会保障支出、公务费、业务费、修缮费、固定资产折旧费等正常办园费用支出。不包括灾害损失、事故、经营性经费支出等非正常办园费用支出”。各省（区、市）政府在后续出台下位文件时可作进一步的细化规定，以充分保证民办幼儿园的自主选择和决定权，还可以对资本投入回报、筹资和融资成本等作出具体规定。另外，与公办幼儿园相比，《收费办法》简化了民办幼儿园的收费备案程序，只需“报当地价格主管部门、教育行政部门备案后”即可执行。为此，各省（区、市）政府在后续出台下位文件时还需对价格主管部门和教育行政部门的职权进行明确的界定，从而为民办幼儿园的健康发展提供政策保障和支持。

　　2.进一步调整市场结构

　　从长远来看，《收费办法》严格规定公办、民办幼儿园的价格制定办法及其调整程序，是一个有深远意义的制度安排，有利于公办、民办幼儿园的分类管理，也有利于降低公众对公办幼儿园的过度偏好。

　　在严格的收费制度管理下，公办幼儿园的个性发展空间可能会受到影响，从而使自己所提供的幼儿教育服务越来越趋向于统一和标准化。也许，这时候会有部分需要个性化服务的幼儿家长会选择进入能够满足其个性化追求的民办幼儿园。不过，《收费办法》对民办幼儿园的价格监管虽然有别于公办幼儿园，但是依然是很严格的。在政府规范收费的政策背景下，一些民办幼儿园有可能会出现经营困难，有的甚至会难以为继。当然，规范的市场环境也有利于优质的民办幼儿教育机构的发展。需要指出的是，各级政府在监管民办幼儿园收费时需要特别关注民办幼儿园与其他关联企业的合作，防止民办幼儿园通过关联交易，将过去直接收取的各种名目的费用，通过关联方间接收取，以真正落实《收费办法》提出的监管要求。

　　目前很难预估《收费办法》对优质公办幼儿园的影响。如果公办幼儿园的收费标准不具有弹性，那么优质公办幼儿园的优势可能会受成本的影响有一定的削弱。如果地方政府又通过财政渠道补助优质公办幼儿园，那地方政府受到公众批评的风险又会增加。实际上，划一的公共财政难以支撑优质教育机构较高的成本，这是公共财政制度的缺陷之一。因此，如何真正发挥规范收费对幼儿教育的积极作用，需要各省（区、市）政府在后续出台下位文件时充分思考。

　　3.为民办幼儿园提供必要的支持

　　从制度建设的角度看，《收费办法》有规范市场的积极作用，但我们建议各省（区、市）政府在后续出台下位文件时充分考虑政策调控和市场调节的相互作用，如提高价格调整的灵活性，及时开展市场调研，为不同类型的幼儿园提供不同的发展空间等，避免出现“一管就死，一放就乱”的情况。尤其是对民办幼儿园的管理，各地政府既要管规范更要管发展。

　　《收费办法》对收费项目作了明确规定，可以预估的是各地可能会提高幼儿园的保教和住宿费标准。但这也有可能会引起公众的质疑，有的地方政府又可能会产生压低收费标准的冲动。为此，公办幼儿园有可能得到财政更多的补贴以弥补办园经费的不足，而民办幼儿园如果得不到政府差异化的财政支持，必将加剧经营困难。此外，《收费办法》没有对民办幼儿园的扩张行为、资本回报等加以规定，有可能会影响民办幼儿园的规模化发展。民办幼儿园的发展急需得到政府的更多关注，不仅要监管，而且要支持。

　　综上所述，《收费办法》对规范幼儿园的收费和办园行为具有积极意义，但各省（区、市）政府在出台后续的下位文件时还需更全面深入思考，以促使幼儿教育市场长期、健康、可持续发展。此外，还需对民办幼儿园、优质公办幼儿园及其分支机构的属性、管理章程、会计准则、教师聘任制度等作出明确规定，从而促使幼儿教育在法律、法规、政策的共同支持下得到更好更快的发展。

　　参考文献：

　　〔1〕曾晓东.我国幼儿教育由单位福利到多元化供给的变迁〔J〕.北京师范大学学报:社会科学版,2006,(2):11-16.

　　〔2〕范昕,曾晓东.公立幼儿园：路在何方〔J〕.中国经济，2010,（11）：40-47.