政府主导的学前教育发展制度设计与选择

　　[摘要]随着《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020)》与《国务院关于当前发展学前教育的基本意见》的颁布施行，可以预见学前教育必将在全国掀起新一轮的大发展，但要实现国家宏观政策在基层地方的落实还需要进一步明确目标、细化政策。目前很多地方政府提出“以公办幼儿园为主，以公办教师为主，以公共财政投入为主”的“三为主”发展模式，应是也只能是学前教育基础发展较好、公共财政保障能力较强的地方追求的目标，对于全国大多数地方来说，更需要考虑本地实际情况慎重选择与实践发展学前教育的制度模式。作为国家学前教育“明确政府责任”项目的改革试点城市，宁波市江北区慈城镇积极探索更富弹性与可行性的学前教育发展“五·三”制度模式，可能更具示范价值与推广价值。该制度设计在当前学前教育发展的五个重要方面都提出了三种选择，而每个方面三种选择的结构比例及以何者为重，都需要地方政府切实考虑当地实际发展水平与需要来确定，不能盲目推行“以公为主”。具体而言，在探索解决办园体制问题方面，该制度设计提出公办幼儿园、普惠性民办幼儿园、选择性民办幼儿园并举的模式，通过大力发展前两者建设“广覆盖。保基本”的学前教育公共服务体系，以满足本区域所有适龄幼儿的入园需求；通过发展选择性民办幼儿园满足群众个性化的教育需求。在探索解决园舍建设这一当前学前教育发展的重中之重，优先中之优先问题时，该制度设计提出新建居住小区配套建设、新农村建设中公共服务设施配套建设、中小学富余校舍改建三种途径并行。在探索改革公共财政投入体制方面，该制度设计提出补教师、补幼儿、补幼儿园的三种方式，其实质是强调只有多方式多途径的公共财政投入体制才能有效平衡公办园与民办园、公办教师与非公办教师、城镇教师与山村教师、入读公办园幼儿和入读民办园幼儿等不同主体的利益。在探索改革学前教育成本分担机制方面，该制度设计提出由县(区)财政、乡(镇)财政、幼儿家庭三方共同分担，并十分强调县(区)一级政府的财政投入责任，以彻底改变以往主要依靠财力相对薄弱的乡(镇)一级政府举办幼儿教育的疲软局面。在探索解决幼儿教师队伍管理问题方面，该制度设计主张对公办幼儿教师应坚决落实其公办教师待遇；对目前实际存在的大多数非公办幼儿教师，则应积极施行资格准入和注册登记制，创造条件让他们参加事业保险，并逐步实现统一工资标准，同时提供通过公开招考等途径转为公办教师的机会。此外，还应允许幼儿园根据实际需要灵活聘用幼儿教师，以保持一定的幼儿教师进入与退出机制，保证幼儿教师队伍的活力。
　　[关键词]学前教育；学前教育改革试点；学前教育机制；学前教育体制
　　2010年是我国学前教育发展史上非常重要的一年。7月29日正式颁布施行的《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010－2020)》对学前教育的改革和发展提出了纲领性的发展目标、任务和政策措施；10月24日国家启动了10个方面50个项目的教育体制改革试点，学前教育是其中之一，共4个项目；11月21日国务院专门下发了《国务院关于当前发展学前教育的基本意见》(以下简称“国十条”)。可以预见学前教育必将在全国掀起新一轮的大发展，但国家宏观政策文件在基层地方的落实还需要进一步明确目标、细化政策和科学，的组织实施。笔者认为当前基层地方政府在发展学前教育中面临以下5个难以把握但又难以回避的具体问题：办园体制、园舍建设模式、公共财政投入方式、教育成本分担机制、教师管理制度。本文拟以国家学前教育“明确政府责任”项目的改革试点城市——宁波市下辖的江北区慈城镇为例，在分析宁波市、江北区、慈城镇三级地方政府在科学定位学前教育的事业性质和发展目标、明确政府对学前教育发展主导责任的前提下，阐述和讨论针对上述5个难题这些地方政府探索出的具体制度模式，笔者根据其特点将之概括为地方政府发展学前教育的“五·三”制度模式。
　　一、宁波市江北区慈城镇学前教育发展基本情况
　　2007年，宁波市对学前教育改革与发展思路进行了比较系统的调研和构想，采取多种措施推动城乡学前教育事业发展，通过3年的努力，全市学前教育发展取得了明显的效果。江北区是该市城区之一，下辖4个城市街道、3个涉农街道和1个镇。慈城镇即是江北区惟一的镇，距市中心14公里，镇域面积102.57平方公里，辖6个社区、39个行政村，常住人口8.2万人。2009年全镇GDP达到187.6亿元，财政一般预算收入5.89亿元，城镇居民人均可支配收入12745元，农民人均年收入10876元。2008年，江北区政府制定并颁发了《江北区政府关于加快学前教育改革与发展的实施意见》，确定了学前教育城乡一体、公益普惠的发展目标。2010年，慈城镇政府依此文件精神制定并颁发了《关于加快学前教育改革与发展的实施方案》《关于调整慈城镇“幼儿助学教育券”实施办法的通知》等文件，明确了全镇学前教育的发展方向、布局规划、设施建设、资金投入渠道等重大政策性问题。
　　慈城镇现有幼儿园8所，其中区教育局直属公办幼儿园(倡棋)1所，原市二轻工业局举办和主管的自收自支事业性质幼儿园(二轻)1所(2010年刚划给慈城镇举办和主管)，镇公办中心幼儿园(慈湖)1所，镇公有民营公助幼儿园(镇幼、妙山、乐溢、绿苗)4所，小区配套建设民办幼儿园(贝贝佳)1所。另外妙山幼儿园还有一体化管理的村幼儿园点(杨勤村、云湖村)2个。这8所幼儿园共收托幼儿1710人，其中本地户籍幼儿1214人，全镇本地户籍学前三年儿童入园率达到99％。