墨西哥《学前义务教育法》的制定与实施及其对我国的启示

　   [摘　要]从教育权平等的角度出发，为进一步普及学前教育，墨西哥于2002年颁布实施了《学前义务教育法》。为此墨西哥政府大幅度提高了学前教育预算，使之占教育总预算的11％左右，并增设了上万所新幼儿园，增聘了数万名教师。至2007年，墨西哥4至5岁幼儿的毛在园率已达114％，净在园率97％，基本实现了《学前义务教育法》规定的目标。借鉴墨西哥学前教育快速发展政策与经验，我国各级政府应进一步从促进社会公正与和谐、保障儿童平等受教育权的角度出发，提高对普及学前教育重要性的认识，提升学前教育投资主体重心，加大中央与省级财政投入，大幅度提高学前教育预算，以此推进我国学前教育事业快速健康发展。

　　[关键词]学前教育政策；学前义务教育法；毛在园率；净在园率

　　墨西哥学前教育的产生可以追溯到19世纪后期。1880年前后，福禄培尔的教育思想开始传人墨西哥。1904年，时任墨西哥公共教学部部长的谢拉(Justo Sierra)在首都建立了墨西哥最早的两所幼儿园。其后，各类学前教育机构在全国各地先后发展起来。起初，墨西哥学前教育的性质以慈善和社会救助为主要目的，后来慢慢过渡到以儿童的教育和发展为中心。墨西哥的学前教育发展速度在相当长时期里十分缓慢，直到1970年，墨西哥全国在园幼儿一共只有40万左右，约占当时3至5岁幼儿总数的8％。不过，1970年以后，随着政府的重视与投入，墨西哥学前教育的发展速度加快，到2000年，全国3至5岁在园幼儿已达342.4万，是1970年的8.5倍，同时90％的幼儿在公办学前教育机构就读。但是，这离完全普及学前教育还有很大的距离，2000年墨西哥全国3至5岁幼儿的平均在园率为50.1％，其中5岁幼儿的在园率为79.3％，4岁幼儿为54.8％，3岁幼儿只有15.3％。不少家长，尤其是贫困家庭的家长对学前教育缺乏足够的热情，不愿意将自己的孩子送进幼儿园。在这样的背景下，为了迅速和完全地普及学前教育，墨西哥议会开始讨论学前教育义务制的立法问题。

　　一、墨西哥《学前义务教育法》的出台

　　墨西哥《学前义务教育法》的提案是由一位反对党议员于2001年10月提出来的。这位议员从墨西哥宪法赋予所有儿童受教育权的角度论述了帮助儿童做好进入小学的入学准备的重要意义，并强调学前教育能够补偿那些没有能力为孩子提供足够发展支持的家庭的缺失。通过实行学前教育义务制，就可以使这些贫困家庭的孩子也享受到学前教育的好处，从而促进教育平等和人权平等。总之，提案没有使用教育投资类的语言，而主要是从人权平等的角度，从学前教育对儿童心理和社会发展的促进作用的角度来论证学前教育义务制的重要性和必要性。另外，提案也没有说明其政治动机，只是提到它得到了教师工会的大力支持。尽管如此，这一提案还是得到了多数议员的支持，并最终作为《2002年普通教育法》(theGeneralEducation Law 0f2002)的一部分得到批准，其主要内容是：“墨西哥合众国的所有居民都将接受学前教育、小学教育和初中教育。将自己的孩子送进幼儿园、小学和初中上学是所有墨西哥父母义不容辞的责任。”

　　《2002年普通教育法》中涉及学前教育的部分被称为《学前义务教育法》(the Law 0f ObligatorvPre-schooling)。该法明确地为3岁、4岁和5岁的幼儿实现100％入园率规定了如下的时间限度：在2004-2005学年开始时，5岁幼儿的在园率要达到100％；在2005-2006学年开始时，4岁幼儿的在园率要达到100％；在2008-2009学年开始时，3岁幼儿的在园率要达到100％。这一《学前义务教育法》对墨西哥学前教育的影响是巨大和直接的。在这一法令颁布前，墨西哥实行小学和初中9年制义务教育。随着这一法令的颁布与实施，墨西哥政府还有义务为3至5岁幼儿提供学前教育，从而把墨西哥义务教育的年限从9年延长到了12年(3至15岁)，为迅速实现学前教育100％的普及率提供了强制性的法律保证。与此同时，墨西哥的《学前义务教育法》对世界学前教育的影响也是巨大和深远的。根据联合国教科文组织的统计，目前世界上有强制性学前教育法律的国家和地区共有30个。在墨西哥立法之前(2002年)，有强制性学前教育法律的国家和地区有23个，但是这23个国家和地区当中有近20个规定的义务年限只有1年(从5岁或6岁开始)，法定义务年限为3年的只有一两个国家，且灵活性很大。可能正因为如此，经合组织在关于墨西哥学前教育和保育政策的报告中认为，墨西哥是第一个将3岁纳入学前义务教育阶段的国家。同时，墨西哥的学前教育义务制是最为完整的学前义务制之一，为其他国家尤其是发展中国家提供了有益的参照。

　　二、墨西哥学前教育经费情况

　　在办学经费方面，墨西哥早已形成了公费资助公办教育的传统。1917年墨西哥宪法第三条(At-ticle.3)就规定：“由政府提供的一切教育都是免费的。”因此，在《学前义务教育法》颁布和实施之前，墨西哥的公办学前教育机构已经是免费的了。2002年11月，国会对宪法第三条和第三十一条进行修改，确认了3至5岁学前教育的义务制，从而进一步强化了这一制度的法律地位，也强化了政府提供此阶段教育经费的法律责任。

　　就具体的税收和拨款机制来说，墨西哥也形成了自己的模式。墨西哥中央政府控制着全国各地的主要税收，然后再按照法定的拨款方式向各州分配。在各州每年的财政收入中，近90％来自联邦政府的拨款。上个世纪80年代，联邦政府的拨款主要以从各州征得的税收额为权重，因而富裕的州人均从联邦财政得到的拨款额远远高于贫穷的州。从1990年起，联邦政府采用新的拨款方式，以各州的人口数量和征得的税额两个指标为权重，各占50％，从而在相当程度上缩小了联邦政府给各州的人均财政拨款额的差距。不过，最富裕的几个州享受到的人均联邦财政拨款仍然两倍于最贫穷的几个州。1992年，墨西哥实行权力下放的制度改革，开始由各州负责本州基础教育的行政管理和经费供给，但在经费来源上，各州的教育经费仍然主要来自联邦政府的教育拨款。以2003年为例，该年墨西哥各级政府用于教育的总开支是342亿美元，其中278亿来自联邦财政，占81.6％；62亿来自州财政，占18.1％；来自地方政府的经费只有1亿美元，仅占0.3％。

　　就经费的数量来说，墨西哥政府对学前教育的资助额是十分巨大的。如图1所示，墨西哥教育经费占政府总开支的比例很高，达20％多，几乎是经合组织成员国的两倍。最近20多年来，墨西哥实行新自由主义经济模式，政府对经济的干预不多，政府的总开支较低，但教育开支不低，故后者和前者的相对比就高了。如果用GDP(国内生产总值)作为测算标准，多年来墨西哥教育总开支约占GDP的5％，也稍高于经合组织成员国的平均比。学前教育的总开支约占GDP的0.5％，其中80％以上来自政府拨款，其余部分由其他渠道筹措。

      观察表1中的数据，我们可以看出，为了实施《学前义务教育法》，墨西哥政府大幅度地增加了学前教育的拨款额，尤其是在2004年和2005年，学前教育开支占GDP(国内生产总值)的比重上升到了0.7％，学前教育开支占教育总开支的比重上升到了近11％。另一方面，公费的比例仍然占学前教育总开支的80％以上。目前，墨西哥上私立学前教育机构的幼儿人数只占在园幼儿总数的10％左右，由于私立学前教育机构条件更好，因此是收费的。据此估算，私立学前教育机构的总开支约占全国学前教育总开支的15％，上公立学前教育机构的孩子的家长大约一共仅承担了其子女整个学前教育开支的5％。可见墨西哥政府确实保证了公办学前教育机构的免费性质，一般情况下，家长只需要支付孩子的书本费、文具费、校服费和交通费。