强化政府主导责任大力推进学前教育三年普及

作者：夏婧 张霞 来源：《学前教育研究》（2010、8）

　　[摘要]近年来四川省通过制定和实施学前教育普三政策，切实提高了四川学前教育的普及水平，促进了当地学前教育事业的积极健康发展。四川省学前教育普三政策及其实施主要具有以下特点：将普三尤其是农村学前教育普三作为学前教育事业改革发展的核心与重点；成立普及学前三年教育工作领导小组，建立联席会议制度；建立学前教育普三政策体系，并注重政策的试点与试行；加大学前教育财政投入力度，增设学前教育专项发展资金；将农村公办乡镇中心幼儿园建设做为普三重点；加强教师队伍建设，实现学前教育有质量普及。四川省学前教育普三政策对我国其他省市地区，尤其是中西部地区的学前教育改革与发展具有重要的借鉴意义。

　　[关键词] 学前教育普及；四川学前教育；政府职责；财政投入；乡镇中心园

　　学前教育是个体人生发展的奠基性教育，是基础教育的基础、终身教育的开端，是国民教育体系的重要组成部分，对于促进个体发展，巩固和提高义务教育质量与效益，全面提升国民素质，缩小城乡差距，促进教育和社会公平具有重要价值，因而近年来大力推进学前教育普及已经成为我国诸多省市地区学前教育事业改革发展的共同趋势与核心目标。四川省就是其中的典型代表之一。四川省地处我国西南部，是农业人口众多，经济发展较为落后且城乡差距较大的地区。为了实现经济、社会的跨越式发展，将人口压力转化为人力资源优势，四川省于2005年提出了“科教兴川”和“人才强省”发展战略，把促进教育，尤其是基础教育的发展放到一个新的战略高度，这在促进学前教育发展方面尤其突出，已将促进学前教育的三年普及(以下简称“普三”)作为基础教育发展的重点与难点，并于2006年开始实行“普及学前三年教育计划”，以政府为主导，通过政策制定、财政投入、乡镇中心园建设、教师队伍建设与质量提升等手段大力推进学前教育的普及与发展。2008年，四川省学前三年入园率达到65.9％，相比2006年的56.3％提高了近10个百分点，实际入园率与增幅均高于全国平均水平，并提前实现“2010年学前三年毛入园率达到60％以上”的普及目标。探讨与分析近年来四川省促进学前教育普及相关政策的特点与经验，对于我国其他地区尤其是中西部地区学前教育事业的改革与发展具有重要的借鉴价值。

　　一、将普三尤其是农村学前教育普三作为学前教育事业改革发展的核心与重点

　　对学前教育地位和价值的认识是政府制订学前教育发展战略思路与举措的前提和基础。近年，四川省学前教育事业的健康快速发展正是得益于四川省各级政府对学前教育的地位与价值的明确和重视。这主要表现在：首先，四川省充分认识到学前教育在促进个体自身发展和国家社会经济发展中的重要地位和价值，并在相关政策中予以了明确体现；其次，四川省将学前教育的发展纳入当地经济社会发展和教育发展的总体规划中予以保障；第三，四川省还明确将推动和促进学前教育的发展作为教育行政部门的工作重点。

　　在重视并大力发展学前教育的背景下，四川省明确将普三作为学前教育事业改革发展的核心与重点，并将农村作为学前教育普及的突破口，具体表现在：首先，四川省明确学前教育普及的重要性，提出普及三年学前教育“对落实科学发展观，促进区域内基础教育协调发展，满足人民群众送子女接受早期教育，促进儿童健康成长，构建和谐社会有着重要意义”，因此要在全省实行“普三”工作。第二，四川省明确提出了学前教育普及的目标，将提高学前三年入园率作为学前教育事业发展的重点，如在统领性教育政策《四川省教育事业发展“十一五”规划》和《四川儿童发展纲要》中提出：“到2010年全省学前三年幼儿毛入园率达到60％以上，学前一年儿童受教育率达到80％；其中大中城市基本普及学前三年教育(90％以上)，农村儿童学前一年受教育率达到70％左右”。《四川省人民政府办公厅关于贯彻幼儿教育改革与发展指导意见的通知》更是提出了具体化的分区域普及目标：“成都平原经济圈和其他经济发展水平较高的县市区，学前三年儿童受教育率应达到90％；已经实现‘两基’的县市区，学前三年儿童受教育率达到52％，学前一年儿童受教育率达到80％；尚未实现‘普九’的县，学前三年儿童受教育率达到35％，学前一年受教育率达到60％”。第三，四川省在推进学前教育普及的过程中尤其重视以农村为突破口。由于四川省是农业大省，农村人口占总人口的77.7％，且广大农村地区经济发展较为落后，国家级贫困县占30％，这都直接导致了农村学前教育事业发展相对滞后，学前教育普及率低下。为此，四川省在充分认识到农村学前教育的落后状况会在很大程度上制约全省学前教育普及的基础上，将提高农村幼儿入园率做为实现全面普及的突破口，明确提出要“重视并扶持农村幼儿教育的发展，提高农村幼儿入园率”，逐步满足边远贫困农村及少数民族地区幼儿接受学前教育的需要”，并将“规范化农村幼儿园建设”做为普及学前三年教育的主要思路与重点。

　　二、成立普及学前三年教育工作领导小组。建立学前教育联席会议制度

　　为保障学前教育“普三”目标得以落实和实现，四川省通过改革和创新学前教育管理体制，建立学前教育联席会议制度，充分发挥政府在学前教育普及中的管理职能。首先，四川省成立了省级层面的专门的普及学前三年教育工作领导小组，由省政府分管领导任组长，教育、财政、妇儿工委、计生统计、卫生等部门分管负责人担任主要成员，同时建立联席会议制度，负责对普及学前三年教育的试点和全面实施工作进行领导，并解决工作中的重大问题。根据普及学前三年教育工作领导小组的要求，四川各地均要依法将学前教育纳入地方经济和社会发展总体规划，制定学前教育改革与发展的规划和年度计划，并将学前教育工作做为考核政府教育工作的重要内容。第二，四川省各地根据省普及学前三年教育工作领导小组的要求，纷纷成立由政府分管领导为组长，教育、财政、编办、物价、规划等部门负责人为成员的“普三”工作领导小组，并建立“普三”工作联席会议制度，研究解决普及试点和实施中的各种问题。同时，地方“普三”工作领导小组还通过建立目标责任制，切实落实各级政府的学前教育普及职能，即明确区县政府是学前教育普及的第一责任人，且由区县级“普三”工作领导小组与下属乡镇签定“普三”目标责任书，明确区县政府和教育局、乡镇政府、村(居)委会等各级行政管理部门和中心校、幼儿园等教育相关部门在普及学前三年教育中的职责，分工负责，协同合作。此外，四川省各级政府还注重通过宣传、调研、规划等形式，充分发挥政府在普及学前三年教育中的职责。

　　三、建立学前教育普三政策体系，注重政策的试点与试行

　　四川省各级政府在制定一系列专门的学前教育普三政策时，注重通过试点试行来加强政策的科学性与可行性，以此规范并保障“普三”计划的实施。首先，四川省政府先后出台了一系列省级层面的学前教育“普三”政策，包括《四川省教育厅关于开展普及学前三年教育试点工作的通知》《四川省普及学前三年教育试点工作实施方案(试行)》等。这些政策明确规定了普及学前三年教育的思路与重
点、主要措施、实施阶段、保障机制等，从省级层面对全省学前三年教育普及工作进行了规定，并为地方政府制定本地的普及政策提供了指导和依据。其次，各地方政府根据当地的社会经济发展水平和教育发展需求，制定了本地的学前三年教育普及政策。省级层面的普及政策颁布后，包括资阳市、内江市、通川县、船山县在内的大部分市县都制定了本市县普及学前三年教育的实施意见或试点工作意见，要求各市县级政府提高对“普三”工作的认识，强化政府职责，并将“普三”工作纳入政府工作的考核内容。第三，在推进学前教育普及的过程中严格遵循“先试点，后推开”的原则，积极通过试点试行，在最大程度上保证政策的科学性和现实可行性，如选取了部分以农业人口为主、学前教育工作基础良好且县(区)内未普及学前三年教育的县(市、区)进行试点，并要求这些地区在试点过程中坚持将中小学布局结构调整与“普三”试点工作相结合，科学规划，合理布局，规范办园，充分利用闲置校舍和超编教师，建设好乡镇中心幼儿园，多种形式发展农村幼儿教育，形成以示范性幼儿园为龙头、以乡镇中心园为骨干、公办民办园共同发展的新格局，为全省幼儿教育事业发展提供宝贵经验。

　　四、加大学前教育财政投入力度，增设学前教育专项发展资金

　　学前教育的公共财政投入水平是衡量一个地区学前教育事业发展状况特别是政府对学前教育重视程度的重要指标。四川省在推进学前教育普三的过程中，注重通过加强学前教育财政投入、增设学前教育专项发展资金来充分履行政府发展学前教育的职责，保障“普三”政策的实施。

　　首先，四川省政府在省级层面的政策中要求各级政府加大对学前教育的财政投入力度，并做到逐年增长。在实施普及学前三年教育政策的过程中，四川省规定县级及县级以上政府要加大对学前教育的财政投入力度，其财政性学前教育经费应主要用于保障公办幼儿园正常运转，保证教职工工资按时足额发放和参加规定的社会保险，保证示范性幼儿园建设和师资培训等业务活动正常开展，乡镇政府财政预算也要安排一定的发展学前教育的经费。在加强公共财政对学前教育的投入的同时，四川省还创新经费保障体制，拓宽办园经费渠道，实行政府投入、举办者筹措、家长缴费和社会捐助等多渠道筹措学前教育经费的新体制，增加学前教育经费的整体投入。如南溪县政府从2006年起，将公办幼儿园的新建、改(扩)建、设备设施购置等项目全部纳入财政预算，且当年就增投100万新建刘家镇中心幼儿园；乐山市通过加大财政投入力度，充分保障了公办幼儿园运转经费和教职工工资与社会保险，还保证了公办幼儿园建设和改善办学条件以及师资培训经费。

　　第二，四川省部分地区还增设学前教育专项发展资金，以促进学前教育普及并保障弱势群体儿童的平等受教育权，包括农村学前教育发展资金、弱势学前儿童扶助资金等。如成都市专门设立了农村学前教育专项发展资金，用于农村标准化中心幼儿园、早教中心的建设，并计划到2010年实现农村标准化中心幼儿园及早教中心两个满覆盖。又如双流县设立了弱势学前儿童专项扶助资金，对符合资助条件的贫困家庭幼儿免收杂费、保育费和管理费，并且在发放的过程中根据不同幼儿的实际情况采取不同方式的资金发放制度。

　　五、将农村公办乡镇中心幼儿园建设做为普三重点

　　四川省充分认识到农村学前教育发展滞后、城乡差距显著是当前学前教育发展和普及中的突出问题和难点，因此将农村学前教育的普及和发展作为全省学前教育“普三”工作的核心和突破口。乡镇中心幼儿园作为农村学前教育发展的基础，能够通过发挥辐射、示范作用，引领和带动农村学前教育的整体发展，使农村学前教育发展实现根本性突破，因此四川省在普及学前三年教育中尤其重视农村公办乡镇中心园的建设，明确提出要将规范化的农村乡镇中心幼儿园建设成为农村学前教育普及的骨干力量，并要求每个乡镇建设1所乡镇中心幼儿园，且该园必须达到《四川省幼儿园办园基本要求(试行)》。

　　在省级政策的引导下，各试点地区纷纷将建设乡镇中心园作为“普三”的重点，建成了一批以财政投入为主、政府管理为主、规范化管理和收费低廉的农村公办乡镇中心幼儿园，极大促进了农村学前教育的普及和质量提高。首先，以政府财政投入为主，负担新建、改扩建乡镇中心幼儿园的基础设施、配套设施等费用。如成都市新津县由市、县两级政府共同出资3500万元，新建、改扩建共12所乡镇中心幼儿园，新增学位2795个，基本满足了全县所有幼儿入园需要。又如遂宁市船山区启动乡镇中心园建设工程，由政府出资每年建设3～5所中心园，拟用两年时间完成全区所有乡镇中心园的建设。第二，强化政府对乡镇中心幼儿园建设的管理职责。各地纷纷成立由县(区)政府主要领导为组长，分管副县长(副区长)为副组长，相关部门和各乡镇为成员的乡镇中心幼儿园建设领导小组，负责指导、协调全县(区)乡镇中心幼儿园建设工作，并将乡镇中心幼儿园建设纳入重点目标管理，由县(区)目标督察办公室①和县(区)乡镇中心幼儿园建设领导小组办公室负责督查建设，并通报工程进展情况。第三，出台建设标准，建设规范化的乡镇中心幼儿园。四川省各试点地区参照国家教育部《托儿所、幼儿园建筑设计规范》、建设部《城市幼儿园建筑面积定额(试行)》及《四川省幼儿园办园基本要求(试行)》等政策文件，并借鉴先进地区的经验，制定了符合各地实际情况的《乡镇中心幼儿园建设基本标准(试行)》，对乡镇中心幼儿园的用地面积、建设规模、内外装饰、附属设施等都进行了明确规定，从而为建设高质量、规范化的乡镇中心幼儿园提供了依据和准绳。值得注意的是，为了更好地体现乡镇中心园的公益性，切实发挥其在农村学前教育普及中的基础性作用，保障农村幼儿平等接受学前教育的权利，四川省部分试点地区还实行乡镇中心幼儿园的低价收费或限价收费，如成都市新津县规定乡镇中心幼儿园每生每学期的教育费和管理费不得超过650元。

　　六、加强教师队伍建设。实现学前教育有质量普及

　　四川省充分认识到建设一支稳定且质量较高的幼儿教师队伍是普三的关键，为此，四川采取了解决编制、保障待遇、加强培训等方式稳定幼儿教师队伍，并不断提高幼儿教师素质。

　　首先，四川省部分地区通过资源整合、增加公办教师编制等方式稳定幼儿教师队伍，吸引更多更优秀的人才加入学前教育事业。如成都市的新津县与东坡区通过资源整合的方式确保幼儿教师足额到位，将在小学任教的学前专业教师调整回学前教育岗位；把能胜任学前教育工作的小学超编教师，通过学前教育专业培训后调整到学前教育岗位；南溪县教育局、县编委合力根据乡镇学前教育的发展规模和实际需求，每年为各乡镇增加6～12名公办教师编制，解决幼儿教师缺编问题。此外，还采用择优录取方法，招考具有幼师或高中以上学历的青年为聘用制幼儿教师。

　　其次，各地重视保障幼儿教师的工资待遇。如乐山市、新津县、简阳县等通过加大财政投入力度，充分保障公办幼儿园教师的工资与社会保险。南溪县、通川县等重视保障幼儿教师的合法权益，明确规定幼儿教师在工资、职称、评优、晋级等方面与普通中小学教师同等待遇。工资待遇的保障有力地促进了幼儿教师队伍的稳定，为实现有质量的学前教育普及提供了可能。

　　第三，四川省还通过加强幼儿教师培训促进其素质提高，尤其重视县级幼儿教师培训机构建设与保障幼儿教师培训经费。四川省加强县级教师培训机构建设的举措主要包括：强化县级政府在教师培训机构中的领导职责，要求县级政府将加强县级教师培训机构建设作为落实基础教育优先发展的重要举措，制定本县教师培训机构建设规划，同时给予必要的政策倾斜；保障县级教师培训机构的经费来源，规定各县政府必须按照不低于当年幼儿园教师人头工资总额的1.5％的标准计算教师培训经费，列入县级政府预算，保证专项拨付，其中50％拨给县级培训机构；加强对县级教师培训机构的督导和评估，由省教育厅制定县级教师培训机构建设的评估标准，将县级教师培训机构建设的水平作为评估当地基础教育工作和中小学教师继续教育工作的重要内容之一，并对此进行专项督导检查和评估。与此同时，四川省还重视落实并保障幼儿教师的培训经费，为幼儿教师培训提供坚实的基础与条件。四川省要求各级政府将幼儿教师培训经费纳入教育事业经常性支出渠道，并对农村地区特别是边远山区、民族地区、贫困地区幼儿教师培训工作经费予以必要的倾斜和支持；明确规定经教育行政部门和园校批准参加继续教育的幼儿教师在学习期间享受国家规定的工资福利待遇，其学费、差旅费则按各地规定由主管部门或园校支付。

　　七、启示

　　四川省通过实施普及学前教育三年政策，有力地推进了学前教育普及与质量提高，其经验对我国其他省市地区尤其是中西部地区的学前教育改革与发展具有重要的借鉴意义。

　　首先，应将学前教育的全面普及作为学前教育改革与发展的基本方向和目标。国家应提出我国学前教育普及的总目标，如2020年我国学前三年的普及率达到80％，且应针对不同的地区、人群提出不同的普及目标，然后再据此制定具体的普及方针与策略。

　　其次，应坚持以政府为主导发展学前教育。政府应积极研究出台相关政策，广泛发动和引导社会各方面力量共同发展学前教育；要明确从中央到地方各级政府职责，并切实落实各级政府责任，以加快中西部农村学前教育普及；应对城乡贫困、弱势群体提供多形式的资助，以推进学前教育的均衡发展与普及。

　　第三，应抓紧研究建立以政府投入为主、以公共财政为支撑、社会多渠道投入和家长合理分担教育成本的投人体制。其中，政府应切实加大对学前教育的财政投入力度，尤其是广大农村地区应以政府财政投入为主。

　　第四，应重点发展农村学前教育。政府应将农村学前教育发展纳入新农村建设规划和教育事业改革发展规划；积极探索农村学前教育经费投入体制，建立以政府投入为主、集体经济支持、社会力量参与和家庭适当分担成本的投入与保障机制。同时，中央和省级财政应加大对贫困、农村地区发展学前教育的支持与转移支付力度。为加快农村学前教育普及步伐，我们建议国家设立“中西部农村乡镇中心幼儿园建设工程”，以财政投入为主、政府办园为主、公办教师为主，大力推进农村乡镇中心幼儿园建设。

编辑：杜鹃