农村幼儿教育：发展弱势的制度归因与制度重构

近年来，我国义务教育、高中阶段教育以及高等教育有了前所未有的发展，特别是义务教育保障机制完善后，学前教育发展相对滞后的问题显得愈加突出，引起了广泛关注。而在整个学前教育的发展中，农村*幼儿教育的发展问题又是政府与社会关注的焦点问题之一。对于这一问题，我们首先要着眼现实，更要从体制和制度上深入分析，方能溯本追源，并谋求问题的根本解决。

一、现状：农村幼儿教育发展弱势的具体表现

城乡之间经济社会发展水平呈现出显著的巨大差距是我国的基本国情之一。二十世纪八十年代以来，随着改革开放的进程，由于城乡之间不同的发展速度，导致了这种差距不是缩小而是逐步加大，这也是不争的事实。在这一宏观背景下，农村的幼儿教育自然也严重落后于城市的幼儿教育。因此，毫无疑问，农村幼儿教育的发展处于明显的弱势地位。具体表现在：

第一，农村地区幼儿入园率远低于城市地区。2007年底，我国3－6岁幼儿入园率为44.6%，其中城市地区的儿童入园率约为80%，但农村地区的儿童入园率却只有30%左右*。同一省份，甚至同一市、县，城乡之间的儿童入园率通常也存在很大差距，这也是屡见不鲜的。

第二，在经费水平上，城乡幼儿教育之间差距极大。我国有限的财政性幼儿教育经费高度集中地投向了极少数的公办幼儿园，而规模较大的公办幼儿园一般分布在城市地区，所以国家财政性幼儿教育经费的分配，城乡之间很不均衡，其后果有目共睹。农村幼儿园经费普遍紧张，再加上农村幼儿园办园层次较低、农民支付能力有限，因而许多农村幼儿园只能在低收费、低水平的恶性循环中运作。

第三，在园舍条件方面，在几个关键指标上，城乡之间几乎不可同日而语。城市幼儿园生均建筑面积为7.20平方米，而农村幼儿园仅为2.27平方米；城市幼儿园生均活动室面积为2.64平方米，而农村幼儿园仅为0.94平方米[①]。难怪农村幼儿园常见的场景就是狭小简陋的教室，挤满了孩子，几乎没有任何游戏区角。这也可以解释为何小学化的教学方式更多出现在农村幼儿园（班）。

第四，城乡幼儿教育最大的差别也许是在教师队伍上，这对农村幼儿教育的质量产生了决定性的影响。首先从数量上，农村幼儿园教师严重缺乏。农村在园幼儿数占在园儿童总数的46.29%，但农村幼儿园教师数却仅占总数的24.46%；城市幼儿园的生师比为16.66，而在农村，这一数字为55.17[②]。这意味着一位农村幼儿园教师同时面对着五六十名甚至更多的幼儿，在这样的情况下，幼儿教育还谈何质量呢？其次，在素质上，我国幼儿园教师合格率（取得教师资格证）一直不高，而合格教师大都愿意留在城市，因此，农村幼儿园教师持有《教师资格证》的比率更低；在学历上，专科以上的幼儿园教师，有50%左右分布在城市地区，而仅有16%在农村，而高中以下学历的幼儿园教师有一半以上在农村；在职称上，小（幼）教一级以上的幼儿园教师，有45.8%分布在城市，而农村仅有16.6%，农村幼儿园有70.6%的教师未评职称[③]。另外，由于农村幼儿园教师工资待遇低，工作条件、生活环境差，因而教师流失率高，队伍很不稳定。

最后，以上诸多因素综合在一起，农村的幼儿教育质量可想而知：办学水平低，保教质量低，优质教育资源更是严重短缺。无论是省级示范园，还是市级示范园，都很少分布在农村；而农村地区大量存在的是无等级甚至无证幼儿园。

显然，无论城市儿童，还是农村儿童，都是国家的希望和民族的未来。而农村儿童仅仅因为出生在农村，就无法接受有质量保证的教育，更不要说享受优质教育。这显然有违公平原则与和谐社会的精神，也不利于国家的长远发展和社会的长治久安。

二、制度归因分析

毫无疑问，农村幼儿教育发展滞后的现状是多种因素长期相互作用的结果。但要想真正解决这一问题，就必须深入机理，从制度上寻找原因。农村幼儿教育发展弱势的制度性原因主要有两个：第一，城乡二元的社会结构；第二，分级办学的教育行政管理体制。

（一）城乡二元社会结构对幼儿教育的影响

从社会结构层面看，中国社会长期存在的城乡二元分割的经济和社会结构是城乡差别的根本原因，自然也是农村幼儿教育落后于城市的根本原因。城乡二元结构有着深刻的历史渊源，在计划经济体制下逐步形成，但并没有随着市场经济改革的推进而瓦解，反而愈发巩固。城乡二元结构以规制的方式确定了一种泾渭分明的关于城市与农村的社会边界，同时也确定了“城市人”与“农村人”的不同身份与社会地位。在城乡二元的社会结构下，在发展教育的经济基础和社会条件方面，城乡之间已然有了巨大的差异，因而城乡教育差别在所难免。同时，在有意无意的“城市优先”原则下，国家教育资源尤其是优质教育资源的配置明显向城市倾斜，甚至农村中的优质教育资源还在不断地向城市流动，其结果必然使城乡间本已存在的教育差别继续扩大[④]。另外，长期城乡二元分割的社会结构，各自不同的人口素质、社会环境又塑造了各自不同的价值观和教育观，这种观念又会反作用于教育，进一步拉大城乡教育差距，实现城乡二元结构的“再生产”，造成“一代贫困，代代贫困”的恶性循环。在这一大背景下，城乡幼儿拥有完全不同的教育环境与发展机会，城乡学前教育之间存在巨大的差距并且越拉越大。

在这里，我们必须明确这样一个问题，即包括农村教育问题在内的所谓“农村问题”（这是一个误导性的名词），根源不在农村自身，而在于“城市”（我国政治、经济、文化的中心在城市），更确切地说，在于城乡不平等的制度设计和政策安排。在我国长达50余年的发展历程中，国家奉行的实际上是一种“农业哺育工业和农村支援城市”的发展方略，国家的种种制度安排存有一种明显的“偏袒城市”和“偏袒城市人”的倾向[⑤]。从建国初期以来，为发展工业化，国家通过行政手段直接把大量资源从农村转移到城市；改革开放以来，为支持国家的城市化与现代化建设，在行政手段与隐性的金融等市场化手段的双重作用下，对农村资源的抽取更是惊人的。同时，在计划经济体制下产生的户籍制度严格地限制着农村人口向城市的流动，使得“农村”与“城市”几乎成为同一个国度内两个自我封闭的世界，也使得城市居民和农民生下来就不具有平等的国民待遇，在享受各项社会福利和公共服务方面存在着天壤之别。农村很少有国家的基础设施和公共服务投资；农民基本上被固定在脚下的土地上，既使进入城市，也只能以“农民工”的身份，从事着最辛苦、收入最低的劳动。从某种意义上说，我国的现代化（包括工业化和城市化）是以对农村资源的大量抽取为基础的，是以农民利益的巨大牺牲为代价的。在这一背景下，城乡差距并没有随着改革开放和国家的经济发展而缩小，而是呈现加速度的越拉越大。2002年，城乡居民的收入差距甚至超过了1949年之前的水平，而衡量社会贫富差距的国际标准基尼系数在2000年我国就超过了国际警戒线0.40，2007年则达到了惊人的0.48[⑥]。由此可见，农村的贫穷和落后，农村经济和社会发展中的诸多问题，根源并不在于农民自身，而在于社会结构和体制。如果认识不到这一层面，农村问题以及城乡差距问题恐怕永远得不到解决。

因此，“农村问题”不是“他们”的问题，而是“我们”的问题；“农村幼儿教育”不是“那些农村孩子”的教育，而是“我们国家下一代”的教育。解决农村幼儿教育的问题，不是出于对农民和农村儿童的怜悯与同情，而是国家和政府在法理和道义上的必然责任。这是我们首先必须树立的正确观念。近年来，不断听到政府层面上发出“重视农村问题”、“重视农村教育”等口号。但只要城乡二元的社会结构和城乡分野的制度安排依然存在，只要对“农村问题”的本质和根源认识不清，这样的“重视”也仅仅是一种口头上的高姿态而已。当有一天，我们不再把“重视农村问题”之类的口号挂在嘴边，社会发展上已没有明显城乡分野的时候，包括农村幼儿教育在内的诸多农村问题才会得到彻底解决。

（二）分级办学制度对农村幼儿教育的冲击

在教育体制内，对基础教育实行的地方负责、分级办学制度是导致农村幼儿教育发展落后的重要原因。城乡二元的社会制度与分级办学的教育制度两者相互作用，不断拉大城乡幼儿教育之间的差距。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）中明确规定：“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育。实行基础教育由地方负责!分级管理的原则。” 这一原则在后来的实践中基本上采用“县办高中，乡办初中，村办小学”的做法，而幼儿园的举办责任主体则并未明确。

关于实施“分级办学”制度的原因，《决定》将其归纳为原来的基础教育管理“权限过于集中，责任划分不明，效率低下，不利于发挥地方各级政府和人民群众办学和振兴教育的积极性。”至于将基础教育经费支出的责任交给地方的依据，在国家教委和财政部于1987年6月共同制订的《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》中是这样说的：“基础教育是地方事业......各地区、各民族的经济、文化发展很不平衡......把发展义务教育的责任交给地方，实行地方负责、分级管理，正是从实际出发，推动基础教育更好地面向当地经济和社会稳步健康发展的需要。”

但是，在城乡分割的社会结构条件下，“分级办学”制度实际上意味着在基础教育阶段将城乡进一步分割：农村地区的办学经费由县并实际上主要由乡镇、村支付，而城市的办学经费由城市政府支付。这是引起基础教育阶段（包括学前教育）城乡差距的重要原因。1994年，国家实行地方财政自收自支的分税制改革之后，我国城乡财政实力的差距进一步拉大，农村学前教育开始面临窘境，与城市学前教育的差距日益加大[⑦]。长期以来，农村学前教育是谁在支撑？不是中央财政，也不是地方财政，靠的是集体经济，最终靠的还是农民自己。那么，在农村学前教育发展举步维艰的情况下，国家与政府的责任何在呢？

城乡教育之间的差距之所以被关注，是因为这种差距有可能促使未来的城乡关系朝着更加不平衡的方向发展。作为一项实行城乡教育分割的制度，“分级办学”与城乡二元的社会结构相互作用，其实质就是将本应主要由国家负担的基础教育经费投入的责任转嫁给了农村和农民，其结局必然是加重农村和农民的负担，造成了农村教育的滞后和城乡教育差距的延续与扩大。有学者计算，在1986~2000年的15年间未能接受九年制义务教育的农村少年儿童高达1.5亿人；在高中和大学阶段，城乡教育机会的差距超过了改革以前[⑧]。

同时，将基础教育定位为“地方事业”是否恰当，是值得商榷的。世界各国普遍认为，包括幼儿教育在内的基础教育是具有很强外部效用的公共服务，其作用远远超越了地方的范围而影响到整个国家的发展与未来。而基于各地区经济社会发展不平衡的现状，将基础教育投入的责任交给地方，这其中无疑存在着逻辑缺陷[⑨]。我们完全可以作出相反的推理：正因为各地区经济社会发展很不平衡，中央政府才应该在全国范围内统筹教育资金，并均衡地分配到各个地区，以保证地区间的经济差距不至于扩大到教育，从而确保全体社会成员至少在基础教育阶段能够享受平等的教育机会。因此，尽管分级办学制度曾经发挥过其独特的历史作用，但由于它无视地区之间、城乡之间经济发展水平、财政资源以及居民承受教育负担能力等方面的差异，在社会不断呼唤公平和谐的今天，到了必须加以改革和重构的时候。否则，可以预料，“不公正的苦果将不仅仅由那些被剥夺了机会的人群来吞咽”[⑩]，最终损害的还是国家的发展和社会的稳定。

由上可见，农村学前教育发展滞后、城乡差距过大的主要原因在于制度，而制度的背后是人的思想观念，尤其是政府的观念和认识的不到位：对学前教育的重要性认识不足，对农村学前教育问题的本质根源认识不清，对教育体制改革的长远后果考虑不充分，由此带来了责任不到位、投入不到位、管理不到位。

三、制度重构

制度上的原因只有通过制度重构，问题才能彻底解决。要真正打破制约农村幼儿教育的瓶颈，实现城乡学前教育的均衡协调发展，必须做到以下几点：

（一）真正重视学前教育，提高学前教育在国民教育体系中的地位

要解决好农村幼儿教育的问题，首先要解决整个学前教育重视程度不够、在国民教育体系中地位不高的问题。

对于当代的学前教育，我们首先要形成以下共识；第一，学前教育是人一生中教育的起点，学前教育的质量对人的后继学习和终身发展具有重要而深远的影响；对于处境不利的儿童而言，能否接受良好的学前教育，尤其具有重要的个人和社会意义。第二，学前教育是整个国民教育体系的重要组成部分，是投资最少、回报率最高的教育阶段；发展学前教育是实现民族复兴的根本大计，对于提高国民素质、推动社会进步具有重要的战略意义。第三，学前教育是具有很强外部正效益的公共服务产品，政府应当承担发展学前教育的主要责任；在当前，大力发展学前教育，是落实科学发展观、实现经济社会协调发展的需要，是体现以人为本、构建社会主义和谐社会的重要内容，是改善民生的重要举措和紧迫任务。

在此基础上，我们应进一步明确发展农村幼儿教育的意义。第一，发展农村幼儿教育，有利农村儿童的健康成长和终身发展；从国家整体上来说，有利于提高国民素质，从人口大国迈向人力资源强国。第二，发展农村幼儿教育，解除家长的后顾之忧，有利于促进农村妇女劳动就业，提高劳动积极性，从而解放农村生产力，促进经济发展。第三，发展农村幼儿教育，让农村儿童同样享受良好的学前教育，有利于推进教育公平与社会公平；从社会整体看，解决农村幼儿教育这一紧迫的农村民生问题，有利于社会的和谐稳定与国家的长治久安。

基于以上认识，各级政府和全社会都应高度重视学前教育。而要真正重视学前教育，必须通过学前教育立法，真正落实学前教育在国民教育体系中的地位，明确学前教育的发展方向，明确政府责任以及编制、经费、投入比例等问题，构建起学前教育的发展机制和保障体系。在整个教育体系中，起码要把学前教育放到与高中教育的同等地位，并且应当成为九年义务教育向两端延伸的首选方向——因为学前教育这块“短板”的弥补带来的是教育整体水平的大幅提高。在发展方向上，从长远来看，应当以政府提供基本的学前教育公共服务为主；可以采取逐步推进的策略：近期目标是把农村幼儿教育纳入国家公共财政的保障体系，农村幼儿教育实现基本免费；中期目标是实现学前1年全面的免费义务教育；远期目标是努力实现学前3年基本的免费教育。

可喜的是，在重视学前教育方面出现了一些良好的势头。比如，江苏省在2006年3月正式决定把幼儿教育纳入国民教育体系；北京部分地区正在进行学前一年免费义务教育的试点研究。这些对于国家制定相关政策奠定了实践基础。2007年10月15日，胡锦涛总书记在《十七大报告》中提出了“重视学前教育”。这是一个历史性的时刻，显示了党中央和国家高层对于发展学前教育的远见和决心。教育部把《学前教育法》的立法工作作为2008年的重点工作之一，表明这项工作也已经提上日程。

（二）打破城乡壁垒，构建城乡均衡一体化的幼儿教育服务体系

农村幼儿教育问题不仅仅是农村的问题，或者说并不是农村自身的问题，而是整个国家和社会的结构与体制问题，因为“农村”是我们国家的农村，是相对于“城市”的农村。只要我们还承认，无论农村还是城市，都是我们国家不可分割的部分；只要我们不愿意看到，农村与城市不断分裂为同一个国家内部的两个世界；只要我们认同，政府的责任不仅仅在于促进经济增长，更要解决社会和民生问题，维护社会稳定，促进社会和谐；只要我们还认为，政府不应简单地适应现实，而是要站得更高、看得更远，通过宏观调控，带领国家和社会去创造一个更加美好的未来。那么，政府就应该正视城乡二元的社会结构以及由此带来的种种问题。如果说，过去种种城市倾向的制度安排和政策措施，是在特定历史条件下的产物。那么，到了社会贫富分化、阶层对立日趋严峻的今天，在国家财力已大大增强的条件下，我们不能再回避这一问题，也有能力解决这一历史遗留问题。过去，我们忽视农村、减少投入的理由是财力不足。今天，从我国财力的增长实力看，是有条件提供学前教育投入的。我国财政收入从1978年的1132亿到2007年的51304亿[⑪]，增长了45倍多。只要资源配置合理的话，应该有能力解决学前教育的投入问题，至少由国家承担农村幼儿教育的投入是完全没有问题的。

因此，国家和各级政府从现在起应当承担发展农村幼儿教育的责任，逐步把农村幼儿教育纳入国家公共财政保障的范围。这是推进教育公平、保障农村儿童平等受教育权益的重要举措，是促进农村文明进步、建设社会主义新农村的重要内容，是提高农民生活质量、消除贫困的重要社会干预手段。在未来编制幼儿教育发展规划与制定政策时，必须打破城乡壁垒，在财政投入、园舍建设、师资等教育资源分配等方面，做到城乡均衡，从而构建起城乡一体化的幼儿教育服务体系。在现阶段，各项政策和资源首先应当向农村倾斜，逐步缩小城乡幼儿教育之间的巨大差距。在这方面，有些地方也已经开始行动。比如，浙江省今年在全国率先启动了《基本公共服务均等化行动计划（2008-2012）》，致力于构建覆盖农村、城乡均衡的公共服务体系，其中包括幼儿教育在内的教育服务城乡均等化行动也已经启动。

（三）从分级办学走向以县为主、统筹协调的幼儿教育管理体制

由于时代与形势的变化，“地方负责，分级办学”的基础教育管理和发展模式到了不得不变的时候。对于农村幼儿教育的发展责任而言，必须改变过去举办责任主体不明确的状况，构建起以县为主、统筹协调的体制。由于乡级财政本身的脆弱性，加上现在国家不再征收农业税，使得乡级财政承担农村幼儿教育发展责任的可能性大大降低。因此，农村幼儿教育的提供主体必须提高到县级政府；否则，农村幼儿教育就会像过去一样无法得到保障。

当然，在明确农村幼儿教育举办主体的同时，还必须明确不同层次政府的职责，把以县为主和各级政府的统筹协调结合起来。中央政府应负责学前教育法律法规和大政方针的制定，基本服务的供给与协调，从根本原则上解决机会均等、区域协调、城乡协调的问题；省级政府负责制定规划和办园标准、省内协调、师资培养等责任；地市级和县级政府主要负责具体的学前教育供给责任，以及区域内均衡、质量监管等。由于县区之间经济社会发展水平和财力水平往往存在着一定的差距，因此从中央到省、市政府，都应注意加强区域间的均衡协调，各自承担不同的比例，加大对欠发达县区的学前教育经费的财政性补贴和转移支付力度。

结