安吉县教育局：明确责任健全机制

明确责任  健全机制

保障学前教育事业均衡优质发展

安吉县位于浙江省西北部，是个山区县，土地总面积1886平方公里，总人口45万，居民居住相对分散，人口密度(人/平方公里)为237 。1999年前, 安吉原有幼儿园（班）200 多所，，只有4个大乡镇有中心幼儿园，基本村村有幼儿园（班），状况是规模小，条件差，管理难。

1、因为人口密度小，非常不利于规模化办园。村幼儿园绝大多数只有一个班，除了教育部门举办在四个最大乡镇的四所中心幼儿园外，其他乡镇中心均只有附设在小学的一个学前班。

2、管理难。农村幼儿教育管理处于多头和无序状态。农村幼儿教育由县妇联主管、教育部门业务指导，卫生部门管保健等，谁都管但是谁都没有真正的管。农村幼儿园办停随意，存在只要肯交主管部门管理费，什么条件都可以办园的现象，只要有一间空房和几张旧桌凳谁愿意就可以办园。有的是中心小学利用退下来的旧设施办的，有的是村委会和妇委会利用村里的旧仓库办的，有的是村里供给一间房幼儿教师自收自管的 。事业发展与管理处于无序和落后状态。1999年前全县农村学前三年幼儿入园率不足40%。单门独院的幼儿园只有3所。

1999年前安吉县无幼儿教育地方性管理规章。各级政府对幼儿教育重要性认识不到位。1999年在对全县乡镇政府的调查中，有90%的认为幼儿教育与乡镇政府无关，管孩子相当于当保姆，那是妇联管的事。200多家幼儿园（班）分布在全县各地，因为没有健全的管理网络，象一盘散沙，举办者出于对各自利益的维护，对管理部门的工作不配合，不支持，甚至处处出难题。

3、政府投入不足，办园条件差。1998年我县幼教经费只占全县教育经费的0.89 %，而且只分配给了4所教育部门办的幼儿园，政府对农村幼儿教育没有投入，反而因为管理不规范使得幼教经费大量流失，举办者在不进行任何投入的情况下，克扣挪用有限的保育费。小学附设学前班，将幼儿园经费用作小学教师的补贴；村委或村妇委会的幼儿班，将幼儿园经费作为办公经费的补充，称幼儿班为他们的实体；村里提供场所，幼儿教师自收自管的更是将幼儿园经费尽最大可能放入个人腰包。幼儿园成了某些单位和个人的创收实体和无烟工厂。农村幼儿教育在没有政府扶持的情况下，又失去了自我发展和生存的能力，造成教玩具严重缺乏，园舍阴暗潮湿，课桌椅破旧不堪，办园再投入几乎为零，形成了严重的发展与生存危机。1999年办园条件情况统计总显示：至1999年全县累积幼儿教育资产只有379.7万元。除去4所教育部门办的幼儿园外，属于农村幼儿园的只有几张破桌椅。

4、农村师资少，待遇低，质量差。1998年对我县农村幼儿教师情况调查显示，农村幼儿园每班只有一位保教人员，生师比高达：34：1，教师年收入人均不到4000元，没有任何社会保障，师资队伍不稳定，初中以下学历的教师占53.9%。

因此当时幼儿教育事业生存和发展空间面临危机，事业发展缺乏调控，办园行为缺乏规范，幼儿教育发展所面临的形势严峻。因此在规范管理和发展模式、机制策略的激活创新上特别需要花一番工夫。

经过深入调查分析，安吉县在学前教育发展方面主要采取了以下措施:

一、明确责任，理顺体制，归口管理

   第一，明确责任，理顺体制。即幼儿教育统一归口教育行政部门管理。一九九九年九月二十日，安吉县人民政府印发《安吉县幼儿教育管理办法（暂行）》，确定“幼儿园的管理坚持地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的原则”。决定：安吉县教育局，主管全县的幼儿园（班）管理工作，负责：①贯彻中央、国务院有关幼儿教育工作的方法、政策、指示、制订幼儿教育具体管理办法和重要规章制度；②编制幼儿教育事业发展规划；③负责对各类幼儿园的业务领导，建立视导和评估制度；④培养和训练各类幼儿园的园长和教师，建立园长、老师考核和资格审定制度；⑤办好示范性幼儿园；⑥指导幼儿教育科学研究工作。县卫生部门，负责贯彻落实幼儿园卫生保健法规和规章制度，对幼儿园卫生保健业务进行指导、考核和评估。负责培训幼儿园保健医生、保育员。每年对幼儿园工作人员和幼儿进行体格检查。县计划部门，负责将幼儿教育事业的发展和建设等列入各级计划。县财政部门，负责会同有关部门研究制定幼儿教育事业经费开支制度和规定等。县物价部门，会同教育部门制定各级幼儿园（班）保育费、管理费等收费项目和标准，同时加强幼儿园（班）收费管理。县人事劳动部门，负责会同教育等部门，研究落实幼儿园工作人员的编制、工资、劳动保护、福利待遇等方面的制度和规定。县城乡建设部门，负责统一规划与居住人员相适应的幼儿园园舍设施。

教育部门增设“幼儿教育管理培训中心”这一职能科室，具体负责全县幼儿教育行政管理和业务培训指导，乡（镇）人民政府负责实施辖区内学前教育，改善办园条件，办好乡（镇）中心幼儿园;村民自治组织负责村幼儿园建设和维修，中心幼儿园由乡（镇）政府直接管理，接受县幼儿教育管理培训中心指导、检查和监督；乡（镇）中心幼儿园对本乡（镇）其他村幼儿园进行行政管理和业务指导。这样“归口”，无论横向，还是纵向，都比较到位。横向各部门的分工责任很明确，纵向县、乡（镇）、村对幼儿教育办园责任很明确，纵向从县主管部门、乡镇政府、中心幼儿园到村幼儿园的管理脉络清晰。避免了多头管理，责任不清的问题，理顺了县、乡（镇）、村的幼教管理体制，发挥了镇、村在农村幼儿教育事业发展中的作用，为农村幼儿教育可持续发展奠定了基础。幼儿教育的发展从根本上说，需要是长效机制，根据我们现在的财力，幼儿教育事业不可能象义务教育一样实行以县为主的管理体制，如果每个乡镇的所有幼儿园均由乡镇负责，乡镇的财力也承担不了，那么由乡镇和村分层负责就可以缓解投入压力。县财政扶持、乡镇政府建好中心幼儿园、村建好村教学点的办园投入机制，保障了农村幼教事业的健康发展。

    二、独立建制，实行村镇一体化管理。

农村幼儿园从妇联、小学或村委会等分离出来，（原来有的幼儿园是乡镇妇联办在乡镇空房子内的、有的是村妇联办在村大会堂内的、有的是村委会办在村委或村小学内的、有的是小学办的附设学前班，这些幼儿园存在着身份不明，经费流失，办园水平低等问题。）解除原有的依附关系，独立建制，实行村镇一体化管理。同时对农村个人举办的低水平的幼儿班依法进行清理。每个乡（镇）设立一所中心幼儿园（县城所在镇人口多辖区大的,设立5所中心幼儿园），中心幼儿园由乡镇主办，属公办性质，直接在县教育局办理注册，在县人事局办理事业法人登记；中心幼儿园园长由县教育局直接考核任免（征求乡镇意见），享受乡（镇）中心小学校长级待遇；乡（镇）范围或一定区域内的各村幼儿园均以教学点的名义而成为中心园的一部分，直接接受中心幼儿园的全面管理，不再独立设置，其身份和中心幼儿园一致，属公办园，特点是村办中心幼儿园管。根据村民居住情况，有的是一个村一个教学点，有的是2-3个相对集中的村联合办一个教学点。极个别大的村是一个村办2个教学点。教学点根据生源情况设教学班，幼儿少的只有一个混龄班，人口多的村教学点有2—3个班，2个班的设小中混合班和大班，3个班的设大中小班。村教学点的行政、业务由中心幼儿园统一管理，人员由中心幼儿园统一聘任调配，经费由中幼儿园统筹管理。乡（镇）范围内举办的各类幼儿园（班），其经费统一划归教育系统会计核算中心管理，并接受县教育局职能科（室）的业务指导和财务监督；各乡（镇）统一以中心幼儿园为单位单独设立帐户。实行中心幼儿园园长一支笔财务审批制度，全县各中心幼儿园的财务收支实行独立核算，年初要编制收支预算，年末进行决算，公布经费收支情况。幼儿园收取的经费实行专款专用，全部专项用于发展幼儿教育事业。任何单位和个人都不得挪用、截留和平调幼教经费。幼儿园会计人员由教育系统会计核算中心人员担任，各乡（镇）中心幼儿园设专（兼）职出纳一人，村幼儿园（班）只设兼职报帐员，定期向中心幼儿园出纳结报经费收支业务。

    乡镇中心幼儿园管理村教学点模式，使中心幼儿园成为全县农村幼儿教育纵向管理系统中的一个重要节点，中心园对村园的人、财、物、教育教学等统一的全方位管理，教师实行流动、轮岗。这种管理模式的建立，首先有利于管理部门的宏观管理和决策，避免了点多难管的问题，对明确幼儿园身份、落实村幼儿园教师保障等问题的解决起来可以一步到位。一乡镇一所由当地政府主办的公办中心幼儿园，它的事业法人身份确定后，它所涵盖的村幼儿园同时也被纳入了事业单位管理体系，政府所给于的政策和投入，很顺利的覆盖到所有的村幼儿园，最大程度的保证了幼儿教育的“公平性”和“公益性”。第二，各镇中心幼儿园的辐射作用得到充分发挥，幼教资源得到优化和利用。中心园与村园有效地实现了资源与信息的共享，显著提高了村办园的保教水平，保证了各乡镇幼儿教育的均衡发展。第三，全乡镇统筹管理，在一定程度上可以缓解政府财政压力。财务独立的园长一支笔审批制，依法规范了经费管理，坚决杜绝了经费流失，确保幼教经费专款专用。真正体现了由幼儿园自主管理和自主办学，有效激发了自我发展、自我约束的内在动力和发展机制。要求各园开源节流，依靠自身造血功能，逐步积累资金，合理利用全乡镇统筹效益，用活统筹资金，滚动积累，以小钱办大事，不断改善办园条件，以中心优先发展的思路来强化中心幼儿园建设。该措施实施以来，办园条件的改善日新月异，幼儿教师工资待遇得到有效改善,队伍素质不断提高,办园规模不断扩大，办园效益明显提高。

三、列入规划，政府大力扶持。

学前教育事业的发展与政府的重视和扶持是密切相关的。政府的扶持程度直接关系到事业发展的速度，关系到学前教育的公益性和公平性。安吉县将幼儿教育事业发展和建设等列入当地经济社会发展总体规划。实行多种政策性的扶持积极承担了政府在发展学前教育中的责任，有力推进了城乡学前教育均衡、协调发展。

    1、实行政策扶持

   （1）投入专项经费：学前教育经费纳入县、乡（镇）财政预算，专项经费逐年增加，县专项经费从2000年的20万提高到2007年的200万元，翻了10倍；根据《安吉县人民政府关于深化教育管理体制改革实施意见》，2008年起政府对农村教育的投入责任全面覆盖到学前教育，不断提高学前教育经费保障水平，对农村幼儿园的生均公用经费按每生每年100元的标准给予补助，以后逐年增加。同时为了扶持和引导民办幼儿园、托儿所规范、健康发展，2006年起县政府每年又设立了10万元民办托儿所专项奖励基金；2008年起对民办幼儿园实行生均公用经费补助，标准每生每年100元，以后逐年增加。学前教育具有公共产品的性质，政府应该提供财政支持，这些政策使学前教育经费制度化地纳入了公共财政预算，建立了学前教育经费长效保障机制，保证了学前教育一步步向着更高的品质运行。

（2）补助政策:乡镇幼儿园建设与乡镇中小学建设同等享受补助政策，凡符合布局调整规划的新建、扩建、改建等幼儿园建设项目由县财政给予补助，自2002年起，县教育局对农村幼儿园建设实行中小学布局调整同等补助政策，建筑面积按每平方米100元标准补助，新征土地按每亩4000元标准补助。2007年调整为建筑面积每平方米补助400元；在园舍建设标准方面，按《浙江省等级幼儿园标准》建设。这一补助政策体现了县政府对学前教育的重视和支持，为乡镇做出了表率，充分调动了乡镇建设幼儿园的积极性，有效推动了中心幼儿园建设工程。同时确保了中心幼儿园的建设标准，全县新建造的20所中心幼儿园均达到了省定标准，有的还超过了标准。

（3）优惠政策:如在用地方面，所在乡镇、村在做好工作的前提下，改征地为租地，以每亩2至3百元的租金租地建园，减轻短时间的投资压力；

（4）奖励政策:对中心幼儿园园长2年评比一次十佳园长，每年由教育局对园长进行年度考核，教育局根据考核结果发放奖金，优秀的每人每年奖励1.2万元, 称职的每人每年奖励6千元。以人为本，建立激励机制，激发园长潜能，推动管理水平的有效提高。

根据《安吉县人民政府关于深化教育管理体制改革实施意见》，对农村幼儿园在编教师（包括园长）,县财政每年每人给与8000—12000元的奖金，县城周边以外的乡镇每年每人12000元，并要求政府性奖金发放与教师专业水平考核结果挂钩。一方面将在编幼儿园教师的奖金福利待遇纳入了县财政预算，有效减轻了乡镇幼儿园的经济负担；另一方面，体现了政府对偏远农村教师的关怀，实现绩效考核，改善了教师待遇，同时激发了教师的工作积极性。

    对中心幼儿园，根据年度办园水平评估结果，县财政给于2-4万奖励，乡镇中心幼儿园上等级县财政给予奖励，上省三级奖励3万，上省二级奖励5万，上省一级奖励8万。乡镇给予不低于县标准50%的奖励。中心幼儿园食堂达到浙江省A.B.C等的分别奖励3-1万。实施这些奖励政策，是为了鼓励乡镇中心幼儿园创示范上等级，提高保教质量和办园水平，促进幼儿园规范化、可持续发展。该奖励措施从2005年实施以来，有效调动了幼儿园提升办园品质的积极性，所有的中心幼儿园均创了省等级幼儿园，食堂均达到浙江省食品卫生量化管理C等以上。

每2年评比表彰一次关心支持幼儿教育工作好领导，评比对象为部门、乡镇、村领导,由中心幼儿园推荐，县教育局核评，报县政府同意召开表彰大会进行奖励表彰。通过表彰进一步营造了全社会关心支持学前教育工作的氛围,用跳出教育来推动教育的思路充分调动相关人员的积极性,取得了意想不到的效果。连续三届对重视学前教育工作，能够把这项工作列入议事日程，切实落实有关学前教育的各项政策措施，认真研究和解决学前教育工作遇到的新情况和新问题，积极推动安吉县学前教育事业均衡、和谐发展，在破解工作难点中成绩显著的部门、乡镇村领导的评比表彰，进一步优化了幼儿教育发展环境，为事业发展赢得了许多的时机。

对于村教学点，根据二○○五年《安吉县人民政府办公室转发县教育局关于安吉县农村幼儿园标准化教学点建设实施意见的通知》，从选址、园舍、环境、设施等方面确定了建设标准，由县教育局指导各乡（镇）做好规划。农村幼儿园标准化教学点建设资金由村委会筹措，乡（镇）政府给予补助，县财政给予奖励,奖励标准为新建每平方米100元,利用撤并后小学改建的每平方米奖50元,2007年提高到每平方米400元。该奖励政策主要是规范村幼儿园建设，调动村民自治组织建设村级幼儿园的积极性，促进城乡学前教育均衡协调发展。同时，县政府将村幼儿园建设纳入新农村建设规划，在小康示范村创建、中国美丽乡村创建中，将幼儿教育作为重要考核评估指标，并且在这些创建中只有村幼儿园可以重复享受新农村建设和标准化村幼儿园建设的奖励。该政策实施后，全县各村民自治组织，把村幼儿园与村卫生室、村委一起作为公益设施和新农村建设亮点工程积极规划和建设，取得了明显成效，得到了人民群众好评。使村幼儿园的布点日趋合理，办园条件不断优化，一幢幢花园别墅式的村幼儿园使得城镇幼儿园羡慕不已。

   2、提高教师待遇：

农村幼儿教师是支撑学前教育发展的中坚力量。因此关心农村幼儿教师,核定农村幼儿教师编制，提高工资待遇，规定最低工资标准，为其办理社会保险，对大龄教师办理退休退养手续等，已成为稳定农村幼儿教师队伍，发展农村学前教育必要前提或是当务之急。为此安吉县在提高农村幼儿教师待遇上做了很多工作。

首先为县、乡、村幼儿园合理配置公办教师编制：因农村幼儿园大多数为一班一员，而且村教学点的班级多数为混龄班，教养工作负担重，安吉县从进一步实现城乡均衡化教育考虑，逐步增加乡镇中心幼儿园，尤其是村教学点的人员配备，其增加的人员经费通过逐步增加财政投入、安排事业编制等办法加以解决。2005年起为每个农村幼儿园配备3名以上公办教师，并每年增加1-2名。2008年起为标准化幼儿教学点建设成效突出的村配备在编幼师予以扶持。2005年为加强中心幼儿园的业务管理和减轻幼儿园负担，为每个乡镇中心幼儿园公开招聘一名保教主任，其工资和保险等由县财政支付。2008年推出中心幼儿园副园长岗位，面向40周岁以下的具有大专学历的在职幼师进行招聘，如果录用对象为非在编教师的试用一年后转为公办教师。在公开招聘在编幼儿教师时，将招聘对象扩大到35周岁以下，大专以上学历，持有幼儿教师资格证者，使已经在农村幼儿园任教的优秀自聘教师有机会改变身份。大大提高了农村幼儿教师的工作积极性。

其次健全农村幼儿教师保障机制：为了解决幼儿园自聘教师的社会保障问题，2005年起县财政拨出专款，对农村幼儿园自聘教师养老保险、医疗保险给予50%的补助；同时对超过保险办理年龄的幼儿教师，由政府协调，保障部门开口子给予补办。2008年起增加失业保险、工伤保险、生育保险等保险项目，至今100%的幼儿园自聘教师有了5项保险。保障偏远农村幼师收入不低于城镇职工平均水平。

第三保证农村幼儿教师享受应有的待遇：乡镇中心幼儿园园长享受乡（镇）中心小学校长同等待遇，农村幼儿教师进修、晋级、评优与义务段教师同等待遇。2008年起实行幼儿教师星级制, 县财政平均为每位在编教师每月增加星级工资500元,大大改善了教师待遇，同时也激发了教师的工作积极性。2007年县财政拨款为每所有中心幼儿园安装办公电脑，2008年为每所有中心幼儿园教师办公室安装空调，以改善农村幼儿园办公条件。

衡量幼儿教育的发展不只看房舍设备。在幼儿教育发展的起步阶段，房舍和设备是幼儿教育发展的条件和基础。发展幼儿教育要追求的是幼儿教育的高品质，追求的是每一个幼儿身心全面和谐发展。衡量幼儿教育品质的核心因素是师资。安吉县政府在基础设施投入基本完成以后，加大了对师资的投入，包括增加编制，制定教师补助和奖励政策，加大对教师专业培训的投入等等，使教师既感到职业的安定和职业的社会关注，也让教师有了不断进取、不断完善自己的动力和条件。

3、管好小区配套幼儿园

随着城市化建设步伐的加快，安吉县城新建了居民小区，根据《安吉县人民政府关于加快学前教育改革发展的若干意见》安政发[2006]1号文件规定，城镇住宅建设，必须按照城市建设和幼儿园布局规划，经国土资源及城建规划部门明确，由住宅开发建设单位建好配套托幼园所。配套托幼园所的房地产属国有资产，归政府所有。国有资产管理部门行使资产管理职能，教育行政部门受国有资产管理部门委托无偿实行监管，用于举办幼儿教育，不得挪作他用或出售、出租。目前县城已经建成小区配套幼儿园3所，其中1所由教育局安排县实验幼儿园承办，1所由县城改造中搬迁幼儿园使用，另1所还没有投入使用。

四、考核、指导、示范

    1、考核

自2000年起实行幼儿园年检考核制度，将全县幼教工作目标分解到各幼儿园，各园据此制定学年工作目标和幼儿园自主发展目标，以发挥规划目标的积极导向功能。每年5-6月份县教育局会同儿童保健等有关部门深入各乡（镇）中心幼儿园实地进行办园目标考核，按结果分成A、B、C三等，前10位为A等园并授予铜牌（每年流动挂牌），后4位为C等园限期整改达标。年检标准充分考虑到各乡（镇）幼儿园基础，做到区别对待，并每年确定年检重点内容，循序渐进，逐年提高标准。将年检中若干项目检查结果（如办园条件改善、教师现状、入园率等）列出明细表向全县通报，表彰先进，鞭策后进。年检结果纳入中心幼儿园园长个人业务档案，作为奖励幼儿园和园长的重要依据，以动态的、制度化的幼儿教育评估机制，确保保育教育管理水平的协调稳步提高。

    2、指导示范

安吉县在加强示范窗口幼儿园和乡镇中心幼儿园建设，积极创设优质教育资源的同时，制定了一系列的措施来促进优质资源的合理配置，努力体现政府投资的公平性，建立了以省市示范幼儿园为龙头，乡镇中心幼儿园为主体，覆盖全县各级各类幼儿园的指导和服务网络。将全县乡镇中心幼儿园划片与相应的示范园建立帮扶关系，每学年都将示范辐射指导纳入年检考核基础指标中，对指导和被指导幼儿园进行捆绑考核。要求示范园做好帮扶结对工作,选定一所园结对园定园定时指导每月二次以上，对其它结对园指导每月一次以上，有帮扶协议，有指导计划、记录；要求乡镇中心幼儿园积极参与配合示范园的指导活动，乡镇中心幼儿园对村幼儿教学点、辖区内托儿所的辐射管理工作订入园务计划，对各教学点管理指导活动每月二次以上，有单独记录。

    自2003年起示范园每年下派骨干教师义务到农村幼儿园任园长或保教主任，园长任期三年，保教主任任期一年。乡镇中心幼儿园选派教师到示范园挂职和学习，时间半年以内。示范园在幼儿园管理、教育科研、师资培训和教育环境改善、家长及社区工作等方面对乡镇中心幼儿园进行示范指导。充分发挥了示范园在贯彻学前教育法规、传播科学教育理念、形成教育教学研究、培养培训师资等方面的示范辐射作用，这样做不仅让有限的优质教育资源得以扩大，也为乡镇中心幼儿园的进步和发展找到了可以借助的力量；通过帮扶各方的互相学习既缩短了园际差距，还实现了资源共享，从根本上来讲，有利于促进全县学前教育的均衡发展。

    2000年来，素有“七山二水一分田”之称的典型山区县——安吉县幼儿教育事业超常规发展，真正实现了“一年一变化、三年一大变”的目标，形成了富有竹乡地方特色的“一乡镇一中心、辐射管理行政村”的办园格局。至2005年完成了中心幼儿园的新建工程，至2008年完成了村幼儿园的达标工程。全县现有乡镇中心幼儿园20所（辐射108个村教学点），中心幼儿园均达到浙江省三级以上幼儿园标准，村教学点均达到安吉县幼儿教学点办园标准，学前三年入园率达到96.33% ；山区未入园散居儿童接受非正规教育率达100%，农村幼儿教师学历合格率达100%，大专以上学历达75%，实现了提前高标准普及幼儿教育的目标。

    安吉的实践证明，只要有有效的管理和办园机制，经济欠发达地区完全有条件、有能力把幼儿教育作为一项造福于民的社会公益事业来办，幼儿教育事业才能健康有序地向前发展，才能真正体现出幼儿教育的公平性和公益性。