我国幼儿教育财政体制的沿革与创新

发布日期:2007年04月08日
作者：蔡迎旗冯晓霞来源：本站原创

［摘要］本文比较全面、客观地分析了我国幼儿教育财政体制的历史渊源与现状，总结了不同时期幼儿教育财政的基本特征、已取得的成就和尚存在的不足之处；重点对我国当前的幼儿教育财政体制和投资绩效进行综合评估，并尝试提出一些改革的政策建议。

［关键词］幼儿教育；财政体制；财政政策；投资

我国真正的幼儿教育财政最早出现在清朝末年。1903年，第一所官办的具有教育特征的幼儿教育机构——湖北武昌蒙养院诞生。自此以后，一批官办的幼儿社会教育的专门机构相继出现。官办幼儿社会教育机构的诞生，标志着政府财政支持幼儿教育行动的开始。

1904年，清政府颁布了我国第一个涵盖幼儿教育阶段的法规——《癸卯学制》，确定了幼儿教育在学制中的地位，其“奏定蒙养院章程及家庭教育法章程”建议：各地方政府给育婴堂提供常年经费，对能识字讲授的乳媪，“每月要格外优给工资”。该章程标志着近代我国政府财政支持幼儿教育政策的发端。

新中国成立以后，我国政府主要以老解放区的经验为基础，以前苏联为样板，建立并完善幼儿教育行政管理体制和财政体制。老解放区的幼儿教育财政体制是新中国幼儿教育财政体制的渊源和早期雏形。当时边区政府主要采用重点包办党政军托幼机构，适当扶持社团托幼机构，发动群众集资创办民间托幼机构的投资思路和办学体制。这种过分对党政军干部子女倾斜的财政政策对我国解放后幼儿教育财政政策的公平性产生了消极影响。

综观我国幼儿教育财政制度的发展，大致可以分为计划经济条件下的幼儿教育财政和经济转型期的幼儿教育财政两个明显的阶段，下文分别进行阐述。

一、计划经济条件下，多元化幼儿教育财政体制的形成

1949年至1979年，在计划经济的条件下，我国的幼儿教育行政管理体制经历了几次大的调整，幼儿教育财政体制和状况也经历了非常复杂、曲折的演变过程。于上世纪70年代末，最终形成了城乡二元的、多元化的幼儿教育财政投资体制。

阶段一（1949～1953）1949年11月，中央人民政府教育部成立，在初等教育司内设幼儿教育处，1952年该处调整为教育部的一个直属单位，专门负责管理幼儿教育。1951年8月，政务院《关于改革学制的决定》中规定，“幼儿园应在有条件的城市中首先设立，然后逐步推广”。自此，幼儿教育事业从城市拓展到农村的基本发展思路被确立下来。幼儿教育财政投资的城市取向也初见端倪，农村幼儿教育则只能走农民集资办学的道路，城乡二元的、分化的幼儿教育投资体制初步形成。

1952年3月，教育部发布《幼儿园暂行规程草案》，对各级各类幼儿园的经费来源和管理首次进行规范。其中规定：“县、市所办幼儿园的经费，由县、市人民政府在地方教育事业费内统筹统支。其他公办和私立幼儿园的经费，由设立者或董事会供给。”国家财政投资体制、其他机关和民间投资体制双轨并列、财权和事权统一的、相对分散的幼儿教育投资体制得以细化。

建国初期，我国政府不仅直接为教办园拨款和提供物资，还以职工福利的形式，用财政暗补国家机关、部队、企事业单位附属幼儿园，从而建立了依附性或从属性的幼儿教育财政投资体制。直到上个世纪80年代初期，我国政府都允许部队、各机关、企事业单位从本单位的基本建设费、福利费、工会经费、企业管理费、事业费等经费项目中支出幼儿教育经费。

阶段二（1954～1979）：在这一阶段，国家实行“条块”结合，以“块块”为主的行政管理体制。财政预算按照“统一领导、分级管理”的体制安排。我国的幼儿教育行政管理体制和财政投资体制也很快做出了调整。幼儿教育管理体制和投资体制进一步地方化、部门单位化、分散化，实行横向联合管理，多方投资。

1956年2月，教育部、卫生部、内务部联合发出《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，该通知再次对托幼机构的发展方针和领导问题做出了明确规定，首次提出“统一领导，分级管理”的原则，将托儿所和幼儿园分开管理，托幼机构行政上归所属单位管理，业务上教育部门分管幼儿园，卫生部门分管托儿所。这样，托儿所和幼儿园开始被分段管理和分开投资。

1958年～1960年，我国进入第二个五年计划期，发动了大跃进运动和农村人民公社化运动。幼儿教育经历了大起大落，基本上恢复到1957年的水平。十年动乱期间，幼儿教育遭到全面破坏。动乱结束后，国家提出要积极发展幼儿教育的要求。1978年，教育部恢复幼儿教育处，一些省市自治区也恢复了幼教管理机构，并配备了管理干部。1979年7月，经中央和国务院批准，教育部、卫生部、全国妇联等部门联合召开全国托幼工作会议，会议提出坚持“两条腿走路”的方针，恢复、发展、调整、提高各类托幼机构；在资金筹集方面，要坚持国家、集体、社会和个人一起上的原则。多元化的幼儿教育投资体制再次得以恢复和强化。

同年，在全国托幼工作会议的倡导下，国务院成立托幼工作领导小组及其办事机构，负责研究和实施有关托幼工作的规定，办事机构设在妇联。各省市先后设立了托幼工作领导机构，形成了完整的由上而下的“统一领导，分级管理”的领导体制。这样，“条块结合，以块为主”的幼儿教育管理体制和投资体制渐趋成熟。

在计划经济条件下，我国的这种以“块”为主的管理体制有利于筹集社会资金和物资办园，调动地方办学的积极性，尽快普及幼儿教育。在坚持国家、集体和个人一起上的原则下，多元化的幼儿教育投资体制确实促进了我国幼儿教育的普及化、平民化，并走向农村。

但这种幼儿教育财政体制的弊端是明显的：国家拨付的有限的幼儿教育经费由妇联、教育、卫生和其他党政军部门多个“条条”下达，多个“条条”之间调剂困难，幼儿教育资源被条块分割，部门占有，具有分散性和封闭性，不利于国家统筹安排和管理；各层级部门办园条件和质量层次不齐，幼儿教育资源分配具有明显的不平衡性和差异性；幼儿教育对其他部门福利和社会资金依赖明显，缺乏独立性，这为幼儿教育事业的稳定和持续发展埋下了隐患；各托幼机构的财权、物权、人事权和行政管理归属不同部门单位，不符合“财权事权统一”的财政管理原则，容易形成“权、利大家抢，责任无人担”的局面；政府对城乡集体和民办托幼机构，尤其是广大农村地区的幼教事业几乎没有财政投入。

二、经济转型后，幼儿教育财政体制改革的成就与不足

上世纪70年代末、80年代初，我国农村和城市的经济体制开始发生深刻的变革，“市场” 因素开始发生调节作用，并且作用日益加强；企、事业单位、政府机构的改革依次展开；国家的财政制度也开始了以 “放权让利”为主调的财政改革；基础教育开始了分权化的制度调整；幼儿教育赖以生存的土壤——我国的福利事业也踏上了社会化的进程。在计划经济条件下形成的依附型幼儿教育财政投资机制迅速崩溃，我国幼儿教育财政改革面临新的抉择。

自上世纪80年代初至今，我国幼儿教育财政改革已取得了多项成就：

（一）加强了规划和立法，明确了各级政府和各部门的职责，保证了各级政府的投入与管理

改革开放以来，我国政府对幼儿教育的财政总投入基本上做到了逐年增长，对幼儿教育承担了较多的财政责任。如2002年，我国预算内幼儿教育经费拨款占全国幼儿教育经费总投入的58.2%；财政性幼儿教育经费总投入占全国幼儿教育经费总投入的77.3%。我国政府还用规划和立法形式保证财政投入稳定并略有增长，建议设立幼儿教育专项经费。早在1983年，教育部在《关于发展农村幼儿教育的几点意见》中就指出，“各级教育行政部门应根据财政部1980年制定的《国家预算收支科目》的规定，在地方教育事业经费中列幼儿教育专项。教育基建投资也应包括幼儿教育项目，以保证教育部门办园有计划地发展。在有条件的地方，地方财政还应对农村幼教事业给予适当补助。”

针对部分地方政府撤资、减资，甚至变卖幼儿园的做法，1997年原国家教委发布的幼儿教育“九五”规划提出，各地政府要将幼儿教育纳入当地政府、教育行政部门和有关部门的重要议事日程，列入当地经济、社会发展的总体规划中。2003年3月，国务院办公厅转发教育部等部门（单位）的《关于幼儿教育改革与发展指导意见》，对我国各级政府和各部门的责任做出了更为具体的规定。这也是我国政府首次将幼儿教育的事权和财权进行明确分工，是对我国幼儿教育行政管理体制和财政投资体制的重新统筹规划和整体布局。

（二）重新调整了非教育部门单位幼儿园的行政管理体制和投资体制

新中国成立以来，我国一贯坚持动员和依靠社会各方面力量，多渠道、多形式地发展幼儿教育，使企事业单位、集体办园在我国幼教事业中占有重要地位。然而，自上世纪80年代末开始，随着我国经济体制改革的日益深入和社会主义市场经济体制的建立，特别是在企业转换经营体制过程中，企业的后勤服务社会化改革将许多企业幼儿园推向了社会。随后的事业单位改革、机关部门机构和人员调整也使许多的事业单位和机关附属幼儿园面临着脱离原附属单位的命运。

为引导这些作为单位集体福利发展起来的附属幼儿园的转制，保证幼儿教育事业的稳定发展，1995年9月，国家教委、民政部、建设部等多部委联合发出了《关于企业办幼儿园的若干意见》，指出有条件的企业要继续办好幼儿园；积极推进幼儿教育社会化，对部分不具备独立办园条件和具备了分离条件的幼儿园，本着平稳过渡的原则，可在政府的统筹下，将园所交给地方教育行政部门，或其他社会团体、个人。为纠正企事业单位幼儿园在转制中出现的各种问题，2003年3月国务院转发了《关于幼儿教育改革与发展指导意见》，对企事业单位幼儿园转制又提出更具体的规定：“企事业单位转制后，可以继续举办幼儿园，也可将企事业单位办园资产整体无偿划拨，移交当地教育部门统筹管理；要通过实施联办、承办、国有民办等办园体制改革，提高办园效益和活力。实施办园体制改革要保证国有资产不流失，保育、教育质量不下降，广大幼儿教师合法权益受到保障、整体素质得到提高。”国家对企事业单位幼儿园转制的规定对其他机关园、集体制幼儿园也有一定的引导作用，我国许多机关园和集体制幼儿园也基本上按照该思路进行改革。

（三）规范和鼓励社会力量办园，拓宽幼儿教育经费渠道

为满足城乡对幼儿教育事业发展的巨大需求，我国一直鼓励利用非政府力量创办托幼机构。1983年，教育部发布了《关于农村幼儿教育的几点意见》，指出“发展幼儿教育必须坚持‘两条腿走路’的方针。农村应以群众集体办园为主，充分调动社（乡）、队（村）的积极性；县镇则应大力提倡机关、厂矿企事业、街道办园，并支持群众个人办园。”

1997年7月，国家教委颁发的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》指出要动员社会力量办园，在国家“九五”期间发展幼儿教育的措施中也明确提出要动员社会力量办园，并认为，“幼儿教育事业具有很强的地方性和群众性，发展这项事业必须由地方政府统一领导，坚持国家、集体和公民个人一起办的方针，按照‘地方负责，分级管理和有关部门分工负责’的原则，在地方政府举办幼儿园的同时，仍应积极鼓励和大力支持企、事业单位、社会团体、街道居委会，农村乡、镇和村委会，公民个人举办幼儿园或捐资助园。”对民办园要按照“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的方针，加强对民办园的管理，探索民办幼儿园的发展机制。

2003年，国务院办公厅转发教育部等部门（单位）的《关于幼儿教育改革与发展指导意见》的通知，指出“积极鼓励和提倡社会各方面力量采取多种形式举办幼儿园。社会力量举办的幼儿园，在审批注册、分类定级、教师培训、职称评定、表彰奖励等方面与公办幼儿园具有同等地位。”至此，从法规的角度考虑，社会力量办园与公办园已能被同等对待。

（四）充分利用社区资源，尝试以社区为依托推进幼儿教育的社会化

幼儿教育具有很强的生活性和地方性。为方便幼儿家长，就地取材，就近入学，创造良好的社区环境，我国一直注意利用城市街道、农村社（乡）、村、队的资源发展幼儿教育。但在计划经济条件下，城市职工一般享受单位的福利分房，他们的孩子在本单位享受福利性的幼儿教育，城市小区建设发展缓慢，社区幼儿教育发展也很缓慢。随着经济体制改革的推进，城市职工的集体福利被逐步社会化，作为单位福利发展起来的这些幼儿园，部分需要独立，部分需要寻找新的母体和依靠，还有大量的被关、停、并、转。寄生或依附型的幼儿教育行政体制和财政支持机制面临崩溃的危险。我国城市幼儿教育的发展策略被迫做出新的调整——发展社区幼儿教育，促进幼儿教育的社区化和社会化。

（五）逐步规范幼儿园收费，尝试建立幼儿园保教成本分担的制度

在计划经济条件下，我国幼儿教育收费具有象征性、收费标准和水平较低的特点。经济转型后，平均主义思想的壁垒日渐崩溃，免费教育作为一种福利制度受到冲击。按市场经济的原则，享受消费就应支付费用。各地私立幼儿教育的收费标准首先被放开，收费范围不断扩大，幼儿园之间收费档次也不断被拉大。其次，公办园的学杂费标准也被适度放开，容许各幼儿园在一定的幅度内自定价格，对外招收幼儿可以收取一定数额的赞助费。

自80年代中后期始，幼儿教育收费开始与教育质量挂钩，全国各地许多地方都开始按幼儿园的级、类确定收费标准。当前已有一些大中城市、沿海地区开始核算幼儿园的办学成本，制定政策，按保教成本收费。“成本分担”已成为我国幼儿教育收费政策发展的必然趋势。

（六）实施灵活和倾斜性的财政投资政策，容许适度存在差异性和不均衡性

我国幅员辽阔，城乡二元社会并存，各地经济发展和幼儿教育基础差别悬殊，且幼儿教育实行地方负责的管理体制。因此，制定的有关托幼机构的建筑、玩教具标准都具有等级差别。幼儿教育的“九五”规划和“十五”规划都提出了幼儿教育事业的分区、分步骤普及的要求，允许不同地区的幼儿教育不均衡投资和发展。在多种类型的幼儿园中，教办园、机关园、示范园等长期以来一直受到政府的特殊关爱，其他类型的幼儿园则由各举办单位和个人出资。这种重点投资和不均衡发展的思路符合我国的城乡和东、中、西部差异悬殊的社会现实，是一种比较务实的做法。新中国成立以来，我国的幼儿教育就这样不平衡地发展起来了，幼儿教育事业整体上还是有了很大的提高。

当前我国幼儿教育财政方面存在的不足：

（一）幼儿教育财政投入的短缺和结构性问题并存，教育资源分配不公且利用效率不高

仅占全国公共教育经费的1.3%的国拨经费对庞大的幼儿群体而言，可谓杯水车薪。财政性幼儿教育经费稀少有其体制上的原因。我国财政性教育经费有“财、税、费、产、社、基”六个渠道。对幼儿教育而言，这六个渠道都有这样或那样的困难。如在财政拨款方面，我国还没有法律强制规定将幼儿教育经费专项单列，从中央到地方，幼儿教育经费都包含在中小学教育经费中，容易误解为幼儿教育侵占义务教育的经费。在义务教育作为各级教育的重中之重的情况下，许多地方的幼儿教育经费面临被削减甚至完全砍掉的危险。

又如在税费方面，幼儿教育原来作为各单位的福利，各单位可在单位职工的集体福利基金、税前预留的文化教育经费中留取幼儿教育经费，所以各单位出资创办托幼机构的积极性还比较高。但在社会保障、福利社会化和公开化的驱使下，我国各单位职工的集体福利要么被取消；要么转成职工的个人福利经费直接发给职工个人；要么为职工买社会保险，企业再也不能在税前预留幼儿教育经费了。另外，自1986年开始征收教育费附加后，各企业认为他们已为基础教育（包括幼儿教育）付费，不必自己亲自创办基础教育（包括幼儿教育）。而许多地方政府并没有按规定给办有教育机构的企业返回部分经费，这样，谁办园谁就是为幼儿教育双倍付费，企业办园的积极性严重受挫。

应该承认，与幼儿教育财政性经费总量不足相比，幼儿教育财政性经费的结构性问题更加严重。一些教育部门对幼儿教育经费“重分配，轻管理”，对直属幼儿园的审计和监督力度不够，经费的浪费和不合理开支的现象时有发生。我国国拨幼儿教育经费主要局限在教委直属的幼儿园内部分配，受惠幼儿群体小。这些幼儿园还可能出现人浮于事和浪费资金的现象。

另外，由于幼儿教育管理体制和财政体制高度分散，条块分割，各幼儿园的布局不尽合理，一些地区的幼儿教育资源远没有实现优化配置。幼儿园重复建设，许多幼儿园办学条件和质量都不够理想，这实际上是一种更大的浪费。这种“既缺经费却又浪费、既没钱却又乱花钱”的状况，无疑进一步加重了幼儿教育经费不足的问题。

由于长期以来幼儿教育经费投入不足且不合理，新中国成立以来，尽管我国幼儿教育普及率有了很大的提高，但大部分适龄儿童仍没有条件接受三年的学前教育。如2004年，我国3～6岁幼儿入园率仅为40.75%。

（二）尚无独立健全的、顺应时势的幼儿教育财政投资体制

如前所述，我国现行的幼儿教育财政体制发源于老解放区政府的军事化管理方式，解放后，在计划经济条件下，这种军需品供给的方式以计划分配方式延续下来。随着社会的转型，许多原来建立起来的幼儿教育管理体制和财政投资体制被打破，有的已不合时宜，而新的适合社会和教育发展的幼儿教育财政体制并没有建立起来。这主要表现在如下两个方面：

第一，政府对财政性经费缺乏系统的强有力的规划和法律约束。90年代以来，我国政府确立了教育经费实现三个增长的目标，即教育经费总量逐年增长、财政预算内教育经费逐年增长、生均公用教育经费逐年增长，并出台了一系列增加教育经费投入的具体措施。国家的幼儿教育“九五”和“ 十五”规划都反复强调要保障政府对幼儿教育的经费投入，2003年国务院转发的13号文件明确提出，“地方各级人民政府要加强公办幼儿园建设，保证幼儿教育经费投入，全面提高保育、教育质量。不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入，不得出售或变相出售公办幼儿园和乡（镇）中心幼儿园，已出售的要限期收回。公办幼儿园转制必须经省级教育部门审核批准。城乡中小学布局调整后，空余校舍要优先用于举办幼儿园。”但这些文件发布之后，全国各地缩减幼儿教育拨款、变卖教办园、乡镇中心园的现象仍时有发生，已卖掉的也没有收回，对有令不行的地方政府也没有惩罚措施。各种文件在一定程度上法律意义大于实践操作的意义。

第二，幼儿教育财政投资和体制改革明显滞后于社会发展和改革。我国幼儿教育财政方面存在的问题，很多可归因于社会改革的冲击。幼儿教育领域对社会其他方面的改革缺乏足够的敏感性，通常落后于社会的改革和发展。被动性和滞后性使得我国幼儿教育财政改革任重道远，重建困难重重。

如在适应社会生活方面：随着我国城镇化进程的加快，农村人口大量涌进城镇，同时将孩子也带入了城镇，而我国城市流动人口子女的幼儿教育问题还没有被提上议事日程；城市企事业单位改革，非公有制成分增加，针对大量非公有制单位工作人员的子女、闲散人员子女的幼儿教育财政支持机制也没有建立起来；我国还没有建立起扶持贫困地区、贫困幼儿和特殊幼儿的财政助学机制；在城乡差别拉大，社会分层明显，贫富悬殊的情况下，我国至今没有幼儿教育的财政转移支付制度等等。

在适应我国财政改革方面：我国自1994年实行分税制改革，国税和地税分开收取。 2000年起，安徽率先在全国进行了农村税费改革的试点，2002年这项改革进一步推广到全国20个省市，该改革被概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”，即取消屠宰税、乡镇统筹款和教育集资等专门面向农民的行政事业性收费和政府基金；用三年的实践逐步取消直至全部取消统一规定的劳动积累和义务工；调整农业税政策和农业税的征收办法，改革村提留和使用办法。农村的税费改革被认为是继土改运动和联产承包责任制之后中国农村的第三次重大改革。各地改革的结果确实减轻了农民的负担，但地方政府的财政能力普遍下降。在普及义务教育的压力下，政府首先要筹集资金填补义务教育的资金缺口，幼儿教育归地方负责，如何在资金日益紧张的地方政府那里争取幼儿教育经费、农村幼儿园的创办和建设费从何而来、幼儿教师的工资怎么计算和支出等等问题，都没有政策的解答。

在适应社会福利方面：1987年的漳州会议上，我国就明确提出了福利社会化和市场化的发展方向。尤其是城市职工的集体福利、后勤服务迅速向社会和个人转移，市场的成分逐步增加，社会公共保障逐步取代了单位的福利保障。在这种情况下，我国提出幼儿教育走向社区、幼儿教育社会化的发展方向。然而，社区是一种非政府组织，带有自然、自发和松散的特征。我国的社区建设还很不完善、规范，人民群众参与社区建设的意识和能力都不强。幼儿教育以社区为依托，这种新的“依托”显然是虚弱、靠不住的，远不如原来的以单位为靠山稳当。那么，如何重新发动和保持社会各单位的办园积极性？如何在社会上为幼儿教育寻找新的、更多的依托？幼儿教育的多种依托、多方资源之间如何整合和调配？这些问题也没有很好地解决。

我国幼儿教育归属基础教育，而基础教育方面的改革对幼儿教育也产生了多种冲击，给幼儿教育财政改革也提出了诸多新的问题：

其一，农村许多地方撤乡并镇后，小学的布局被重新调整，各学校之间的间隔拉大，小学向集市、城镇等人口集中地搬迁，这些小学附属的幼儿园（班）该如何调整？当前普遍的作法是撤销这些附属的幼儿园（或班），造成农村幼儿园和学前班的大面积减少，该如何处理这种现象？

其二，农村义务教育管理重心上移到县、区后，财政收入也基本上被县财政收取，农村税费改革后不准乱收费，这样，乡、区政府几乎没有财政收入，农村幼儿教育能让乡、区统筹负责吗？幼儿教育的管理重心和财政支持主体也能否上移？如果不上移，幼儿教育的财政支持主体和行政管理的主体高低不一，不符合事权和财权统一的财政管理原则，该矛盾如何解决？基础教育财政预算内经费现在从县财政直接拨给学校，不经过乡镇财政部门，挂靠其中的幼儿教育财政经费该如何处理？

其三，义务教育对幼儿教育的“排挤”问题。普及九年义务教育是“硬任务”，在国家和地方的教育资源总体短缺的情况下，越是强调义务教育，幼儿教育资源的结构性短缺就越严重。无论分析全国的教育状况，还是分析地方的教育状况，情况均如此。自1999年始，国拨幼教经费一直仅占全国幼儿教育经费总数的1.3%，自1998年始，我国预算内教育经费支出中，幼教经费所占的比例连年下降。1996～2000年分别是1.49%、1.49%、1.42%、1.41%和1.40%。对这一现象，幼儿教育该如何应对？

其四，民办教师政策对民办幼儿教师的工资待遇产生了不良影响。我国农村民办幼儿教师待遇原来参照中小学民办教师的标准。但我国有明文规定，中小学中列为国家民办教师的时间截止到1986年，此后教育部提出通过“关、转、招、辞、退”等多种方式，争取到2000年基本解决农村中小学的民办教师问题。现在农村中小学民办教师部分成了公办教师，部分转成临时代课老师，部分遭到辞退。随着中小学民办教师名称的消亡，我国十多万农村民办幼儿教师就失去了“参照”的对象。他们的工资福利标准如何确定、工资收入来源如何保障等问题，仍没有一个统一的说法和做法。

（三）对其他部门和社会力量办园的规范和引导不力

我国政府对非政府力量办园的管理比较松懈，尤其是民办园，很多地方的民办园基本上处于放任自流的状态。地方政府对民办园的态度通常是政策上鼓励，办得好支持，办不好关闭。一些非法幼儿园开张了多年，政府既不追查、也不督促，又不引导，甚至出事了还说不知道该幼儿园的存在。

我国许多地方民办幼儿园批管分离，民办园注册审批权不在教育部门，教育行政部门又没有执法权，管理的难度很大。有的地方由教育部门内部的社会力量办学办公室审批，而由基础教育部门管理，这样，教育部门内部批管不统一，管理也有难度。现在社会上有大量的“黑户幼儿园”，这些幼儿园因陋就简地建起来，除非教育行政部门主动找上门来，一般不会主动登记、注册，更不会参与当地的教科研活动。幼儿园分散、独立、隐蔽，时开时关，很不稳定。我国幼儿教育安全事故频频发生，而这些事故基本上都发生在民办园和转制园中。

地方政府之所以对民办园采取这种听之任之的态度，也有自己的苦衷：一是人员缺乏；二是经费紧张。学前教育管理的大量工作主要集中在县、区级教育行政部门，县、区教育部门本来人员编制就比较紧张，经费也不宽裕。一般管基础教育的干部兼管幼儿教育，这些干部的工作重心是义务教育，即使有余力，也只把眼睛盯在几所公办园上，对大量的民办园想管也是力不从心。另外，我国地方政府对民办园几乎没有财政投入，而仅用行政手段管理和引导民办园，效果一般不佳。

我国政府对企事业单位附属幼儿园的社会化改革的引导也不切实际。如，2003年国务院转发的13号文件提出，企事业单位“可将企事业单位办园资产整体无偿划拨，移交当地教育部门统筹管理”，而在实践中没有几个企事业单位愿意“无偿”将所办的幼儿园交出去。因为在他们看来，幼儿园是自己投资兴建的机构，幼儿园资产是自己的资产。这样，很多这类幼儿园进退两难：企事业单位不愿无偿让出但又不愿再投资；地方教育部门因财力有限，不愿掏钱购买也不想背包袱；幼儿园一旦要改革，企事业单位会插手管这管那，甚至要回报、要租金，弄得幼儿园生存愈加困难。

（四）成本分担责任不清，对幼儿园收费缺乏明晰的指导

目前，由于我国政府财政投资幼儿教育的责任不清楚，规范和鼓励幼儿教育投资的政策缺乏强制性和实效性，幼儿教育的财政支持机制还不稳定，人们担心一旦容许幼儿园按成本收费，各级政府和各单位部门就会撤资或减少投资，要幼儿园自给自足。理由是幼儿园已从幼儿家长那里得到保教成本的回报，不能再向政府要钱；私立园都可以养活自己，公办园为什么不可以呢？因此，我国幼儿园按成本收费始终羞羞答答，在实践中尝试执行，但不敢拿到政策的层面上。

我国目前还没有国家级的幼儿园收费方面的文件，当前各地幼儿园收费普遍比较混乱。收费项目繁多，收费档次差别很大。有的幼儿园变着花样收费，如收赞助费、学具费、兴趣班学习费等。

由于政府没有很好地履行对贫困地区和贫困幼儿入学方面的财政责任、采取弱势补助政策，幼儿园收费已变成部分贫困地区提高幼儿入学率和贫困幼儿入学的最大障碍。有调查表明，我国3～6岁儿童入园率总体提高缓慢，主要原因就是流动人口家庭的幼儿被带入城市后重新失学在家；城市下岗职工、低收入家庭的孩子无钱上学；旧城改造后新建的幼儿园高档豪华，收费太高；许多农村、边远地区家庭连起码的生活都没有保障，缴费接受幼儿教育只是一种奢望。

从幼儿教育财政政策的发展史可以总结出如下几点：第一，幼儿教育财政的效率不高和不公平源于幼儿教育财政体制本身的缺陷，而幼儿教育财政体制的缺陷又源于我国财政制度、教育制度和社会福利制度的不足，以及这些制度背后的社会背景和历史的原因。第二，幼儿教育财政体制的改革要整体设计，各项改革措施要综合配套。第三，幼儿教育财政改革必须取得社会各方面的支持，并在较为稳定的政治和经济环境中展开。第四，市场机制的引入和多元融合将是我国幼儿教育财政改革的基本方向。

三、对我国幼儿教育财政体制改革的建议

我国当前的幼儿教育财政显然具有新旧夹杂、过渡性、矛盾性、动荡性等社会转型期所普遍具有的特征。幼儿教育财政遭受了前所未有的来自社会和教育方面的多重冲击、经济领域多种所有制成分的格局重构和市场取向的改革；政治体制的民主化、法制化改革和政府职能的重新定位；社会分层的加剧和文化生活的开放和多元化；其他教育阶段的教育普及和教育公平的推进；幼儿教育内部供求矛盾等，所有这些幼儿教育内外因素构成了一股合力，促使我国幼儿教育财政必须做出重大战略调整。

具体而言，我国幼儿教育财政体制改革要注意如下几个方面：

第一，重构幼儿教育财政管理体制。

我国可以进行幼儿园归属的层级调整，实行幼儿教育“地方负责，上级支持和指导”的管理体制。如打破各公立托幼机构分级分类的传统，将所有的公办托幼机构划归地方教育部门，各非公办托幼机构也按地区划片由地方教育部门管理。

将托幼机构统一归地方教育部门管理，由县（区）或乡镇（街道）级财政部门统筹经费，便打破了托幼机构分属各级各类部门单位，依照其挂靠机构的行政级别分为不同级别的局面，使各托幼机构没有等级之分，都站在同一起跑线上；也解决了幼儿教育财政经费分散安排，各级政府和附属单位只管其直属园，只给其直属园拨款的问题。但这也有一种可能，即加重地方政府的财政负担和财政责任之时，上级政府，如地市级、省级和中央级别的政府有可能乘机卸下自己的财政负担和转移自己的财政责任。另外各级部委、其他部门也可能不再从本部门单位的事业费中留取幼儿教育预算内经费。为此，我国必须确定各级政府对幼儿教育财政拨款的承担比例，各部门单位对幼儿教育承担的份额也须以法律的形式稳定下来。

第二，加强幼儿教育财政投资决策的科学化、民主化和法制化建设。

决策过程制约和决定决策的结果。注意幼儿教育财政投资决策和立法的基本程序与规则，将有助于保障和促进幼儿教育财政投资决策和幼儿教育财政法规的质量。幼儿教育财政投资决策和制定法规过程中，要注意多方平等参与，兼顾各方利益；发挥教育主管部门的宣传和协调作用；幼儿教育财政决策要有法可依，执法必严；强化对财政投资方案和法规的执行过程的监控与管理等。

第三，适当增加幼儿教育财政投入，并提高幼儿教育财政经费的使用效率。

我国目前正推行幼儿教育成本分担政策，这是为了筹集更多的经费，而不是减轻政府的财政负担。在我国幼儿教育尚需扩大规模、提高入学率的今天，过分体恤政府是缺乏理性的。改善政府的财政经费的紧张状况，应更多地考虑如何“开源”而不是“节流”。

在提高幼儿教育财政经费的使用效率方面，政府可以按标准广设各种类型的托幼机构，开展各种形式的幼儿教育服务，扩大幼儿教育办学规模和受惠儿童面；用“安全、实用、够用”的标准建立托幼机构，设立款项及每一项开支的上下限；对日常经费实行目标管理，逐项审核开支；对有些财政开支实行项目投资，让各幼儿园竞标，打破幼儿教育财政支出中的“铁饭碗”现象和“会哭的孩子吃奶多”现象，增强各幼儿园之间的公平竞争。

第四，建立幼儿入学资助体系和转移支付制度，保障幼儿入学受教育的公平性。

我国政府可以重点财政扶持公办园，但要规定公办园优先招收贫困儿童，规定公办园中贫困儿童所占的比例，对贫困儿童实行学费减免政策。对进入私立园中的贫困儿童实行个人及其家庭补助，保障他们最基本的入学机会和就学条件。各级政府，尤其是中央政府，可以设立幼儿教育专项经费，主要用于转移支付，支援贫困落后地区的幼儿教育。该经费可以采用项目管理和政府购买服务的形式，提高经费的使用效率，放大其社会效益。

第五，有针对性地引导不同类型幼儿园渐进改革。

首先，促使非国办园（即非教办园，包括部门办园、公有制、集体所有制企事业园、社会力量办园等）健康成长是我国幼儿教育财政改革的首要任务。即幼儿教育财政改革要从“体制外”开始，盘活体制外幼儿教育体系，使其成为我国幼儿教育改革中新生的强大力量，与教办园抗衡竞争，激活并带动教办园的改革。

另外，我国幼儿教育财政投资的对象——主要是教办园的市场取向改革最终不可避免。这种改革可以在公有制框架内进行，即不改变其公有身份，但要淡化其公办园的特权和待遇，促进其与其他所有制成分的幼儿园的合作与交流，引入市场竞争机制，运用市场的运行方式和管理方式，提高幼儿教育财政经费的使用效率。

以上各项改革中，要充分发挥政府的主导和宏观调控作用。幼儿教育内部财政经费投资的战略调整容易激化各地区、幼儿园和幼儿家长之间的利益矛盾，引发幼教事业发展的跌宕起伏，因此，政府的主导和宏观调控极为重要；财政手段在市场经济条件下一般比行政命令的手段更有效，故政府对幼儿教育的财政投资不能削减，各项财政支持政策也必不可少。

总之，幼儿教育财政改革必须稳步前行，全面展开，重点突破，并与幼儿教育内外其他改革整体配套进行。

（作者单位：蔡迎旗，华中师范大学教育学院；冯晓霞，北京师范大学教育学院）

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