论我国幼儿教育政策的公平取向及其实现

 

 

　　摘　要：本文运用公平理论分析了我国幼儿教育政策中的公平取向，以及当前幼儿教育实践中的各种不公平现象，探讨了这些不公平现象背后的社会制约因素和幼儿教育自身的原因，进而从政策学的角度提出了改善我国当前幼儿教育公平状况的建议。

 

    关键词：幼儿教育；政策；公平；教育机会均等

 

　　由于教育公平、教育民主、教育平等和教育机会均等词在使用中存在不同的认识，在讨论幼儿教育政策公平问题之前，有必要将这几个概念加以区分。教育民主在外延上最为广泛。教育民主是“民主这一范畴在教育领域中的体现”，它“从属于政治民主并体现政治民主”，本质上是教育的政治属性[1]。教育平等一般是指个体受教育权利和机会的相同或相似状态。教育平等是反映现状的事实概念，是绝对的；而教育公平是人们根据一定的平等标准对当时当地的平等状态所做的主观判断。教育公平是相对的、历史的、动态的和区域的概念，具有一定的主观性。教育公平总是以平等、不平等或某种程度上的平等作为标识。平等未必公平，而公平未必以平等为标识[2]。教育民主不仅有教育平等和公平的意义，还有广泛参与的意味。教育机会均等是教育平等的实然方面，即受教育机会的均衡或相同，而不涉及教育平等的应然方面，即个体受教育的权利。判断一种教育是否公平，既要分析其政策法规对受教者的学习权和受教育权的规定，又要分析现实中教育机会均等的实施状况。因此，本人将从政策的角度和现实两方面分析我国现阶段幼儿教育的公平状况，并在最后提出一些政策方面的建议。

 

　　一、我国幼儿教育政策中的公平取向

 

　　建国以来，我国颁布了一系列有关幼儿教育的政策法规，以实现国家的教育方针。这些政策法规代表了国家的意志，反映了国家主导形态的教育价值观。在这些教育价值观中，教育公平一直是国家和社会最关心的、孜孜以求的核心内容。在当代幼儿教育民主化的国际背景下，我国的幼儿教育公平问题自然成了幼教理论工作者关注的一个热点问题。

 

    我国的幼教政策主要体现了如下几个方面的公平观：

 

    1.扩大办学规模，保证入学机会的均等。“让更多的孩子上幼儿园”，“让农村的孩子也接受一些幼儿教育”一直是我国制订幼教政策的根本出发点。为了尽可能的推广、普及幼儿教育，我国一直坚持公办、民办相结合的“两条腿”走路的发展方针，从城市走向农村，由发达地区逐级向落后地区推进幼儿教育。1951年的《政务院关于改革学制的决定》就指出，“幼儿园应在有条件的城市中首先设立，然后逐步推广”。1952年教育部颁布的《幼儿园暂行规程(草案)》明确提出可办私立幼儿园，欢迎群众办园，甚至是季节性的幼儿园。改革开放以后，为了普及幼儿教育，国家发动政府的各部门、企事业单位、街道及农村的村集体办园，允许这些单位在税前预留办学经费，作为本单位的福利基金。政策上的倾斜使得企事业园、街道园和农村学前班迅速发展，当前已成为我国幼儿教育的主体部分。我国幼儿教育的办学规模迅速扩大。到2000年，全国在园幼儿已是1977年的2.5倍，学前三年受教育率达37.4%，城市基本上解决了入园难问题，全国学前一年受教育率(即农村)也达74%[3]。

 

    2.延长学前班的受教育年限，缩小受教育时间上的差距。考虑到经济条件和幼儿教育的低起点，我国政府鼓励农村和其它欠发达的地区举办学前一年的学前班教育，继而逐步提高年限，要求发达地区的学前班教育向两年、三年过渡。如《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》规定，发达地区的农村要“积极发展学前两年或三年教育”，发达省市在“九五”期间学前三年教育要达到75%以上，“十五”期间进而达到90%以上。总之，从无到有，从少到多，力争让更多的儿童接受三年的足量的幼儿教育是我国政策的期望目标。

 

    3.提升教育质量，重视教育过程的平等。低质的教育公平是没有价值的，唯有教育品质的全面提升才是教育公平的最佳保障。教育公平不仅意味着量上的公平，而且意味着同质和高质。为保证各类幼儿教育机构健康而同步地发展，我国政府历来注重对力量相对薄弱的幼教机构的规范和管理。如1983年教育部颁发的《关于发展农村幼儿教育的几点意见》、1991年国家教委发布的《关于改进和加强学前班管理的意见》，以及后来颁发的有关企业办幼儿园、民办园的文件等，均是针对幼儿教育发展过程中的薄弱环节和混乱方面制订的规范性政策。为整体提高幼儿教育的品质，我国相继颁布了规范性文件:《托儿所、幼儿园卫生保健制度》(1985年)、《幼儿园工作规程》(1989年和1996年)、《幼儿园管理条例》(1989年)、《幼儿园玩教具配备目录》(1992年)、《幼儿园教育指导纲要(试行)》(2001年)等。全国各地还开展了幼儿园的分级定类、检查验收和认证工作。《幼儿园教育指导纲要(试行)》明文规定，幼儿教师对孩子应一视同仁，关心、尊重每一个孩子。保证师幼关系的民主和幼儿之间受教地位的相同。

 

    4.因材施教，强调最佳发展机会的均等。公平的教育不是平均主义的一个模式的教育而是给每位儿童最适宜的教育条件，使每一个儿童能在自己的原有水平上得到最大限度的发展，潜能得到最充分地发挥。也就是说，社会给每位儿童提供的教育的适宜性程度应是相同的。这一公平观在1989年和1996年的《幼儿园工作规程》中反映得比较充分。两个《规程》的教育原则中均提出，“遵循幼儿身心发展规律，符合幼儿的年龄特点，注重个体差异，因材施教，引导幼儿个性健康发展。”新《规程》的第二十四条提出要“促进每个幼儿在不同水平上得到发展”；第二十七条规定，“幼儿园应在各项活动的过程中，根据幼儿不同的心理发展水平，注重培养幼儿良好的个性心理品质，尤应注意根据幼儿个体差异，研究有效的活动形式和方法，不要强求一律。”

 

    5.发展家庭和社区的幼儿教育，保证幼儿受教育背景的均等。我国在促进托幼机构教育公平的同时，也积极发展幼儿家庭教育和社区教育，以确保幼儿家庭和社区教育背景的大致相同。在家庭教育方面，我国幼儿教育的“九五”和“十五”规划都提出要让“0一6岁儿童家长及看护人员普遍受到科学育儿的指导”，并提出了具体的分区普及比例。1997年国家教委、全国妇联也联合发出《家长教育行为规范》的通知。在社区教育方面，两个《规程》和“九五”、“十五”规划对社区教育都做出了规定。2003年的《关于幼儿教育改革和发展指导意见的通知》提出的目标之一即是，“根据城乡的不同特点，逐步建立以社区为基础，以示范园为中心，灵活多样的幼儿教育形式相结合的幼儿教育服务网络。

 

    6.着力减少不平等，公平只是原则而不是目标。理想的幼儿教育应保证起点的公平、过程的公平和结果的公平。但由于我国各地经济和文化上存在巨大的差异，幼儿教育的历史传统和原有体制也有一定的局限性，幼儿教育中的不公平问题还很严重。基于对现实的考虑，我国的幼教政策采取的是循序渐进的策略，逐步减少不公平，而不是试图一步登天地实现公平。于是，分区推进，分类指导，示范园带动一般园，公办园带动民办园是幼教政策的常用词或基本思想。政策中，民办园的地位步步提升，直到当前与公办园完全一样，这也反映出了我国政策的公平追求。

 

　　二、幼儿教育中的不公平现象及其原因

 

　　政策代表国家和社会的理想与追求，现实一般落后于政策确定的目标。我国幼儿教育中还存在诸多的不公平现象，这主要表现在如下几个方面：

 

    1.区域差别大。由于经济和人口的原因，我国的东部、中部和西部的幼儿教育差别很大，而且这种差距还在加剧。从各省市幼儿教育事业“九五”发展指标就可看出这种差距:第一片9省市发达地区学前三年教育一般在80%以上。如江苏浙江两省学前三年的入园率2000年为80%，浙江学前一年的入园率为95%，农村正推行学前两年和三年教育；第二片13省市为中等发达地区，如河北、湖北等地，学前三年教育基本上在50—70%，农村学前一年教育在50—70%左右；第三片9省、自治区是欠发达地区，如内蒙、广西、宁夏等，学前三年的入园率基本上只能定在35—50%，没有农村学前一年教育指标[4]。而当前全国各地幼儿教育的实际状况也基本上就是这样。

 

    2.城乡差别悬殊。我国城市的幼儿已基本上解决了入园问题，城市幼儿的家长普遍关心的是让孩子上哪所好幼儿园；而中国广大的农村也只有七成的孩子能接受一年的学前教育。农村的孩子不仅在受教育机会和年限上远不如城市的孩子，他们所接受的教育的质量更是无法与城市幼儿相比。农村学前班一般物质条件比较简陋，师资素质较差，保教普遍存在小学化倾向。

 

    3.园际之间处境殊异。首先，省、地、县、乡和村五级各幼儿园待遇不公平。据中央教科所1999年对全国六省、市、自治区的调查显示，政府对幼儿园的财政拨款主要集中在县级幼儿园，其占总投入的60.3%，乡镇所在地幼儿园为17.7%，村办幼儿园(班)为15.7[5]。另外，公办幼儿园和民办幼儿园待遇不公。从投资来看，我国政府对民办园几乎没有投资。有的地方不仅不投资，还按企业标准向民办园收取营业税和企业所得税，按工业用电用水的标准收取民办园的水电费。而公办园长期享受政府的拨款和其它方面的扶持，基础好，档次高，社会声誉普遍也较好。现在，这些公办园一方面继续享受政府的拨款，另一方面凭借已有的基础扩招和高收费，其收益颇丰，也不用缴税或上缴集资费。从管理的角度考虑，我国对民办园的管理也比对公办园的管理要薄弱得多、混乱得多。除北京以外，全国其它的省市、自治区还没有对民办园进行分级验收。北京也只是从2003年开始对民办园进行分级验收。有的地方还多头审批和管理民办园，缺乏有关民办幼儿教育的整体规划和质量监控机制，民办园基本上处于自生自灭的状态。

 

    4.不同类型的教师同工不同酬。自1993年实行教师聘任制以来，公办幼儿园一般只进少量的正式的公办教师，而大量招聘临时的合同制教师，在实行教师聘任制以前进来的老师普遍保留公办教师的资格。民办园则全是合同制教师。这样，我国的幼儿教师有两类，即公办和非公办教师。这两类幼儿教师即使在同一所幼儿园，其待遇也不能相提并论。非公办教师的工资一般只是公办教师的一半甚至三分之一，还没有转档落户、分房、职称评定、进修学习、评奖的机会。若遇上生子生病，或与园长、公办教师发生矛盾，这些非公办教师极易遭辞退。由于同工不同酬，非公办教师一般心理不平衡，敬业爱岗意识淡薄，稳定性差。

 

    5.幼儿受教育的代价和机会不等。以上提及的四种不公平，无论是区域之间的、城乡之间的不公平，还是园际之间的、教师之间的不公平，最终都会牵涉到孩子，使孩子面对不公的教育现实。这四种不公平是影响孩子公平地接受教育的外在因素，而孩子家庭背景及个人的先天差异是影响其公平地接受教育的内在因素。

 

    首先，幼儿家长的社会地位、职业和经济状况影响幼儿的受教育机会。我国最有“特权”的幼儿园是机关园，机关干部的子女理所当然地进这类幼儿园受教。这类幼儿园的家长缴费少而孩子享受的教育质量高，他们分享了地方人民所缴纳的税款。因为机关园主要靠政府供养，政府每年拨出的幼儿教育经费几乎全部投放到这些幼儿园了。另一富有“特权”的幼儿园是国家企事业单位的幼儿园。由于国家对国有的企事业单位进行了投资，并在体制改革之前允许他们税前预留办学经费，这类单位的幼儿园实际上也间接享受了国家的补助。家长在这类单位工作的孩子，他们享受的也是收费低而质量一般不低的幼儿教育。街道办的幼儿园和农村的学前班是由街道或农村村集体筹资办学，在这类幼儿园就读的孩子基本上是自给自足，自费上学。如果孩子的家长不在公办幼儿园所属的单位上班，孩子要上公办园则要缴纳大笔的赞助费(或名园建园费、扩招费、代办费)。同样的教育却要用不同的代价来换取，这对幼儿来说是不公平的。依家长的经济状况选择收费标准不同、档次各异的幼儿园，这也使幼儿过早地感受到了社会的不公平和人与人之间的不平等。

 

    另外，孩子自身的某些缺陷也影响他们受教育的公平性。目前在我国，盲、聋、哑、弱以及其他的有各种身心缺陷的幼儿，他们接受正常教育和特殊补偿教育的机会都很有限。我国的特殊儿童医疗中心和特殊幼儿园都很少，特殊幼儿园平均一省没有超过一所，很多省份甚至一所也没有。这使得我国大部分的特殊儿童的身心缺陷在纠正的最佳时期——学前期得不到有效的补偿而延续到以后，甚至日趋加重。有些特殊儿童即使被安置在一般的幼儿园，但这些幼儿园的老师基本上不懂特殊教育，特殊儿童也因发展迟滞或表现特异而受到小朋友、甚至老师的歧视，更谈不上教育了。

 

    正如美国当代思想家罗尔斯所言，社会公正的具体内容“是以那个民族的环境、制度和历史传统为依据[6]”。幼儿教育亦如此。我国幼儿教育的种种不公平，究其根本原因，是因为我国社会的经济文化的总体水平不高，幼儿教育供给总量严重短缺。在国家总教育供给力有限的情况下，我国优先考虑的教育阶段是九年义务教育和高教。幼儿教育基本上靠社会力量扶持，而我国当前社会力量办学的热情和能力也不足。另外，幼儿教育体制和政策的某些偏向也使幼儿教育资源配置失衡，造成了幼儿教育内部结构性短缺，加剧了幼儿教育的不公平。建国以来，我国的幼儿教育投资体制和政策一直重公办，轻民办；重城市，轻农村；重公办教师，轻非公办教师；重正常儿童，相对忽视缺陷儿童和天才儿童。还有解放前中国共产党官办幼儿园的传统、如上所涉及的儿童家庭和个人的原因，所有这些因素都促成了幼儿教育当前的不公现象。

 

　　三、促进幼儿教育公平的政策建议

 

　　幼儿教育的总量短缺，是我国教育供求关系基本矛盾的反映，其根本上受制于我国现阶段的经济和文化水平，政治和社会的民主化进程。因此，现阶段我们可解决的幼儿教育的公平问题主要是其体制和政策上的一些偏差。

 

    1.政府必须成为促进幼儿教育公平的主体。政府不仅成为促进幼儿教育公平的倡导者，还理应作为幼儿教育的重要投资人。幼儿教育是我国基础教育的有机组成部分，是学校教育的准备阶段，是学制的第一级，整个教育公平的起点站。幼儿教育不仅具有教育性，还具有福利性。与其它的各级各类教育相比，幼儿教育其有更强的公益性。幼儿教育是公共产品或准公共产品，其投资具有明显的非盈利性。从这个意义来分析，政府必须承担起推进幼儿教育公平的重任，并予以大量的投资。

 

    从世界范围来看，世界上没有哪一个国家主要靠社会的力量普及了幼儿教育并促进幼儿教育的公平。相反，政府都是促进幼儿教育公平的主体。如美国在1965年实施的“提前开始”运动、1968年实施的“缺陷儿童早期教育补助法案”、1974年实施的“缺陷儿童学前教育方案”、教育优先区政策、以教育券为标志的择校运动(包括幼儿教育券)等，无一不是政府发起的，并予以巨额的投资。仅“提前开始”运动，在20世纪60年代，美联邦政府就为每位学前儿童投资约3000美元，1984年美联邦政府执行此项计划的年投资已超过10亿美元[7]。英国也如此。英国20世纪60年代后期至今的教育优先区运动和社区游戏小组活动、1994年为所有4岁儿童提供学习场所方案、1995年给所有4岁儿童发放1100英镑的幼儿教育券决议和当前的确保开端计划等，都是由政府提供专项资金并组织领导的旨在普及幼儿教育，促进幼儿教育公平的全国性的运动。

 

    2.鼓励社会的参与，并建立自由平等的竞争机制。在前面分析幼儿教育不公的原因时已提到，我国当前最主要的问题是幼儿教育供给的总量严重短缺。而要扩大幼儿教育的办学规模，提高幼儿教育的普及率，仅靠政府是不够的。当前，我国政府对幼儿教育的投资在教育总投资中的比例极低，国家的政策也是主张主要依靠社会力量发展幼儿教育。但由于幼儿教育的社会影响力有限，企业家一般不愿意给予大笔的投资。因此，政府有必要给予民办幼儿教育更优惠的政策，如比其它阶段的民办教育更高的税收减免率和盈利率，以刺激社会的办学热情。

 

    另外，幼儿教育必须在政府的宏观调控下，按市场的规则运营才能实现幼儿教育资源的优化配置，实现资源的最佳组合，发挥资源的最大效用。政府必须打破公办园和民办园之间、公办教师和非公办教师之间、父母在不同单位的儿童之间的各种壁垒，以实现幼儿教育内部人、财、物的自由流通，并建立得到各方认同的相对公平合理的竞争规则。政府对幼儿教育投资的分配也要引入竞争机制。如投资到示范园而不是公办园，示范园中要有一定比例的民办园。示范园三年一评。示范园不仅自己要保质保量，而且必须发挥自身对非示范园、社区和家庭的示范和传帮带的作用，否则取消其获得政府资助的资格。在幼儿教育的内部竞争中，政府的角色始终应是一个公正的裁判和调节者。

 

    3.建立补偿救助制度，保证差距适度。英国法学家韦德曾精辟的指出，“权利依赖救济”。公平的政策法规应具有“保障”或“救济”的意义。罗尔斯也认为，公平并非绝对的平等，而是包容了差异和充分顾及社会下层人们利益的平等。因此，他提出实现公平的两个原则：一是自由平等原则，另一个即是差异原则。幼儿教育亦如此。政府必须充分关注和支持处境不利的弱势幼儿的教育。如城市中的薄弱幼儿园、偏僻贫穷的农村地区的幼儿教育、流动人口和残缺家庭的幼儿教育、缺陷幼儿的全纳教育等。值得注意的是，对弱势幼儿的补偿和救助不能仅是建立在个人同情和社会的自发力量之上，而需要社会的广泛同情及政府的补偿机制做保障。

 

    当前我国政府可用省内转移支付制度来缩小省内城乡之间和园际之间的差距。由于幼儿教育归地方政府负责，全国幼儿教育地域上的差距一时还很难解决，但省内可采用调剂政策适当平衡省内各地的幼儿教育。如将公办园收取的赞助费按比例提成，集中起来实施二次分配，投放到薄弱地区的薄弱幼儿园。这种二次分配可在省、地、县三个层面进行。政府也可预留一部分资金，用来资助需要帮助的幼儿，采用排富原则发放幼儿教育券、实行教育减免制度等。以上所有的救助制度不是为了拉平各个方面的彼此距离，实行平均主义，更不是打击强者，而是保证幼儿教育内各方面差距的适度和比例的均衡。当然，适度的差距和均衡的比例到底该多少，这有待社会的普遍认可。

 

    4.完善幼儿教师的培训和聘用制度，改善师幼关系。美英两国在实施幼儿教育补偿政策的过程中均发现，即使用一张图纸建同样的幼儿园，只要教师素质各异，各幼儿园的保教质量就有天壤之别。改造薄弱园必须提高教师的素质，或者改善教师的态度。同样，仅对弱势儿童实行经济、物质方面的补偿，即使他们终于有钱上最好的幼儿园，但只要教师不改变对他们的歧视，他们的发展仍然滞后。这说明教师是保证幼儿教育质量和促进幼儿教育公平的关键因素。

 

    首先，我国必须提高幼儿教师的待遇和社会地位，以吸引更多的高素质的人士从事幼儿教育工作。当前我国各地幼儿教师的薪金大约只有当地小学教师的一半到三分之二，转档落户的机会也大大少于小学教师，这是极不公平的。另外，必须严格执行幼儿教师的聘用制度和继续培训制度，以保证幼儿教师的整体素质水平。幼儿教师的学历要逐步过渡到专科以上，工作3一5年后单位应派出接受培训。各地的教育主管部门应制定本地幼儿教师的轮训计划，将各幼儿园执行教师培训计划的情况与幼儿园的分类定级、检查评比联系起来，并采取必要的奖惩措施。最后，应将师幼关系作为幼儿园质量管理的核心内容。幼儿教育的过程实际上是师幼对话和交流的过程。因此，改善师幼关系，促进师幼民主，培养幼儿教师平等待人的作风至关重要。

 

    5.发展社区和家庭的幼儿教育，以非正规和非正式的幼儿教育作为正规幼儿教育的补充。美国科尔曼1968年发表的《教育机会均等的概念》这一报告就揭示出，儿童年龄越小，家庭和社区的影响就越大。家庭和邻里社区是影响儿童入小学后成绩的重要因素。而同一时期，在大西洋彼岸的英国，威斯曼为普劳顿委员会所做的调查和贺尔西主持的“教育优先区方案”也揭示了同一规律。这说明，要促进幼儿教育的公平，保证幼儿接受均等的家庭教育和社区教育是必要的。在这一方面，英国的游戏小组和印度的菩提计划是我们学习的榜样。英国的游戏小组以社区为依托，鼓励家长的参与，民间组织——游戏小组协会负责管理工作，而政府辅以支持。印度的菩提计划则以家长为中介，幼教人员先培训孩子的母亲，再由孩子的母亲对孩子实施教育。这种做法较适用于边远的山区和农村。我国也有类似的做法。社区幼儿教育必须以幼儿园为核心，以幼儿的家庭为点，以社区为面，在幼儿园的辐射作用下，以点带面地进行。

 

    在我国地广人稀、经济相对落后的西北部，定点的正规的幼儿教育难以生存。灵活而花费低的非正规和非正式的幼儿教育是一种较好的选择。我国政府应扶持各种流动幼儿园、图书站和玩具馆，并发展家庭托儿教育。对这些非正规的和非正式的幼儿教育予以人、财、物和信息上的帮助，并加强管理。

 

    总之，只有促进幼儿的托幼机构教育的公平、家庭教育的公平和社区教育的公平，为幼儿营造完整的公平受教育环境，才能达到让每一个幼儿在原有水平上实现最佳发展的理想的公平境界。

 

参考文献

[1]　顾明远.教育大辞典(第六卷)[Z].上海:上海教育出版社.1992.101.

[2]　钱志亮.社会转型时期的教育公平问题——中国教育学会中青年教育理论工作者专业委员会第十次年会综述[J].教育理论与实践，2001，(2).

[3]　王湛.王湛副部长在全国幼儿教育工作座谈会上的讲话.2001-11-10.

[4]　国家教委.各省(自治区、直辖市)幼儿教育事业“九五”发展指标统计，1997.

[5]　王化敏.幼儿园非公办教师实行社会养老保险制度的可行性思考(下)幼儿教育，2001，(6).

[6]　约翰·罗尔斯(何怀宏等译).正义论[M].北京:中国社会科学出版社，1988.271.

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[8]　袁振国.教育政策[M].南京:江苏教育出版社，1996.

[9]　中国学前教育研究会.中华人民共和国幼儿教育重要文献汇编[C].北京:北京师范大学出版社，1999.

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[12]　张人杰.国外教育社会学基本文选[C].上海:华东师范大学出版社，1989.

 

作者简介:

蔡迎旗，女，华中师范大学教育科学学院副教授，北京师范大学教育学院02级博士生；

冯晓霞，女，北京师范大学教育学院教授，博士生导师。