北京幼教事业发展五十年回顾与思考

    北京是我国成立学前教育机构较早的城市之一，1901年就有了附设保姆师范的京师第一蒙养院(现西城区洁民幼儿园)。但到解放前(1948年)，据统计，全市200万人口，仅有幼稚园15所，收托幼儿2403人。新中国成立之后，真正意义上的北京市学前教育事业才开始了发展与提高的辉煌历程。

    50年来，首都的学前教育事业从接管、改造旧幼稚园起步，主动适应首都经济建设和社会发展的需要，逐步建立健全了统一的幼教行政管理机构、教研机构和培训机构，形成了全民、集体、个人相结合的多渠道、多层次、多形式办园，以社会各单位自办园所为主的独特格局，走上了依法治教，全面提高保教工作质量的轨道。本文拟对其作一简单回顾，并对当前面临的问题进行粗浅思考。

    一、回顾

    (一)从接管、改造旧幼稚园起步，公办与民办并举，初步满足了群众的子女入园需要

    1.接管并改造幼稚园，建立健全了幼教工作体系。
    从1949年2月军管会文教组接收公立幼稚园开始，北京市人民政府教育局、民政局，逐步接管、接办了私立幼稚园、孤儿院和育婴堂，并根据政务院颁发的《关于改革学制的决定》,将全市公立、私立幼稚园改名为“幼儿园”，并对其工作任务、学制进行了改革。

    与此同时，北京市教育局逐步理顺了托幼园的领导体制，从市教育局第三科(国民教育科)、初教科所设幼教组兼管，逐步过渡到1955年专门成立了幼儿教育科;划清了托儿所、幼儿园的界限，调整了全市托幼园所的名称;明确了各类幼儿园主办单位和教育行政部门各自的领导职责;改变了原市(区)妇联对街道幼儿园、幼儿班、农村幼儿队，民政局(区民政科)对市立、私立幼儿园，教育工会对幼儿园的领导关系，将其业务归口区文教科，加强了对全市幼教事业的领导。

    1958年，为了适应形势迅猛发展的需要，各区教育局成立了幼儿教育科。1959年，市教育局把幼儿教育科改为幼儿教育处，负责指导全市各类幼儿园的业务，以及各区教育局的幼教工作。

    2.“两条腿走路”，公办与民办并举。
    在北京市教育局接收与改造园所、理顺托幼园所领导体制的过程中，北京市群众子女入园需求与园所数量之间的矛盾，随着经济建设的发展和妇女参加工作人数的增多而日益突出。

    为了解决上述问题，满足群众子女入园需求，我市坚定不移地贯彻“两条腿走路”，即公办与民办并举的幼教发展方针。市教育局于城区兴建了一批寄宿制、整日制幼儿园;市妇联发动街道和农村群众自办托幼组织;各机关、工厂、企事业单位在国家政策引导和保障下，根据需求、结合实际条件举办幼儿园。

    北京市先后专门制定了《组织街道幼儿园(幼儿班)参考办法》(1956年)、《私立幼儿园开办意见》、《私立幼儿园管理办法(学案)》(内部掌握)，进行相关政策引导。

    (二)多渠道、多形式、多层次办园，逐步改革管理体制，加强宏观管理，全面提高保教质量

    在文化大革命的十年中，由于林彪“四人帮”推行了一条极左路线，蓬勃发展起来的托幼事业遭到一场空前浩劫，出现了倒退和下降的局面。

    1974年，北京市革命委员会召开托幼工作会议，颁发了《关于加强托幼工作的文件》，并成立了由妇联、教育局、卫生局、工会共同组成的托幼工作领导小组，开始了全市托幼组织的恢复、整顿工作。广大托幼战线干部群众顶着“四人帮”刮起的“反回潮”妖风，在极其困难的情况下，办起了一批托幼机构。

    1975年，北京市幼儿园(含部分托儿所)发展到3521所，入园幼儿185276名，教职工33743名。

    粉碎“四人帮”之后，特别是十届二中全会以来，党和政府非常重视托幼工作。在社会各方面的关怀、支持和帮助下,广大保教职工积极努力，扭转了十年动乱给托幼事业造成的混乱局面，恢复和整顿学前教育事业，使之重新走上了正常发展的道路。在市政府高度重视、广大幼儿教育工作者和社会各界人士共同努力下，20多年来，北京市学前教育事业稳步发展，保教质量逐步提高，进入了一个大发展、大提高的历史时期。

    1.逐步改革管理体制，切实加强了统一领导

    为了加强对全市6900多处托幼园所，近4万保教工作者，收托28万儿童这样一项面广、专业性强的重要事业的集中统一领导，1979年，北京市革委会决定，除原有的教育工作部等五个单位外，增补计委、劳动局、财政局的领导同志参加北京市托幼工作领导小组;下设办公室，作为日常办事机构。各区县按照市里的统一要求，逐步建立起相应的托幼工作小组和办事机构;街道城镇和农村公社设有分管托幼工作的一名领导和相应的专职干部;市有关局、公司，也有一名领导同志分管托幼工作。

    1985年，在市人大的敦促下，市政府决定，在市文教办公室设一名副主任专管托幼工作，并增设托幼处;并要求各区县有专门的机构协调管理本地区的托幼工作。这一时期，总后、总参等部队单位，也分别增设了幼教办公室;国务院机关事务管理局、中央办公厅、中直机关管理局以及北京各区、总公司也都设了专职或兼职幼教干部。1996年，市政府文教办公室托幼处、北京市教育局幼教处，合并成“北京市教育委员会学前教育处”。各级托幼领导机构逐步建立健全，加强了对全市托幼工作的指导与管理。

    2.多渠道、多层次、多形式办园，基本解决了“入托难”

    针对“入托难”，1980年召开的全市第一次托幼工作会议，提出坚决贯彻执行“两条腿走路的方针”，恢复、整顿、发展、提高各类园所，千方百计解决儿童急需入托的问题，尽快普及学前儿童教育，并通过了《关于恢复和发展各类型托幼组织、积极挖掘潜力的意见》。1983年召开的第二次托幼工作会议，针对“入托难”，进一步提出了“发展、巩固、提高、调整”的方针。

    第二次托幼工作会议之后，在城镇地区，市、区、街道、县镇和许多机关、部队、企事业单位设法挤出财力、物力，兴办托幼园所;由各级妇联倡导和组织的家庭托儿小组，为缓和我市3岁以下儿童入托难做出了突出的贡献。但城镇低龄儿童“入托难”仍然很严重。

    为了解决城镇地区低龄儿童入托难问题，全市托幼工作继续贯彻“两条腿走路”和“国家、集体、个人一起上”的发展方针，通过政府每年出资500万，各区和集体单位出一部分钱，新建一批托幼园所;确保新开发小区、旧城区成片改造、各单位自建宿舍时，按规定同步建立配套园所，由所在区政府及时接收;动员机关、部队、厂矿以及街道，鼓励民主党派、社会团体和个人举办托幼园所，加速发展托幼事业。

    到1990年，全市收托3周岁以上儿童的幼儿园，有3798所(比1985年增加843所)，其中，市立幼儿园130所，机关、部队、厂矿、企事业幼儿园1112所，街道和农村幼儿园2556所。城镇地区和农村幼儿入园率分别达94.1%和50.8%,基本实现普及学前一年教育，形成了以市立幼儿园为示范，厂矿、街道、农村幼儿园为主体，小学附设幼儿班和公民个人办园为辅的新格局，“入托难”问题基本得到解决。

    3.加强宏观指导，全面促进园所提高质量

    在城镇地区入托难问题基本缓解的情况下，我市幼教战线“一手抓发展，一手抓提高”，认真贯彻两个幼教法规，使学前教育一步步走上科学管理的轨道。

    ①贯彻幼教法规，坚持依法治教

    1989年，原国家教委颁发了《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程(试行)》。市教育局以贯彻两个幼教法规为中心，结合落实“完成双重任务，坚持教养并重、保教结合，全面提高幼儿素质”的工作要求，认真宣传法规精神，以增强广大幼教工作者的法制观念。

    为了深入贯彻《幼儿园工作规程》，深化幼儿园教育改革，提高保教质量，市教委与市教科院合作，依据《幼儿园工作规程》精神和现代幼儿教育思想，结合北京地区幼儿教育改革实际，研究制定了《北京市幼儿园教育纲要》(1998年)，并在全市开展“走进童心世界-一了解、理解、尊重儿童”研讨活动，以推动广大教师理解其精神，树立正确的儿童观，实施素质教育。

    为了加强对各类学前教育机构的领导与管理，实现学前教育机构管理的规范化，相继颁发了《北京市幼儿园、托儿所办园、所条件标准(试行)》、《关于做好托幼园所收费调整工作的通知》，对全市各类学前教育机构分别进行登记注册，对全市托幼园所保育费标准和收费办法进行了调整和改革，使之趋于规范化、合理化;拟定了《北京市学前教育事业“九五”发展目标实施意见》，就“九五”的学前教育事业发展指导思想、具体目标和主要措施，提出了基本要求和指导意见，有效地加强了政府对学前教育的宏观调控和管理的力度，确保了各区县在实施“九五”规划过程中，将学前教育事业纳入当地经济和社会发展的总体规划，摆到政府工作的议事日程。

    ②分级分类验收，促进了保教质量全面提高

    为了全面促进园所提高质量，市政府文教办公室、教育局、卫生局共同制定了《北京市幼儿园、托儿所分级分类标准》，在城市地区各类幼儿园中有计划、分步骤地开展分级分类的自评活动和区、县两级的检查验收工作，对托幼园所实施行业管理，把分级分类管理与教育评价结合起来，起到导向、激励、评价、指导的作用，有效地推动了城镇地区各类型幼儿园办园水平和保教质量的提高。

    针对农村幼教事业迅速发展的新形势，1990年以来，先后颁发了《关于加强对农村乡(镇)中心幼儿园管理的意见》、《北京市农村乡(镇)中心幼儿园验收标准》(1992年2月)，初步理顺了乡镇幼教管理体制，对中心幼儿园的领导管理、办园条件、师资队伍、保教质量提出了明确的要求，分期分批对农村中心园进行了检查验收。

    ③改革管理体制，调动了各方面办园的积极性

    为了扭转托幼园所收费标准过低和“一刀切”的收费办法，改变收孩子越多亏损越大的局面,调动社会各方办园的积极性，1986年，市政府文教办、物价局、财政局重新修订了托幼园所托儿补助费标准，以弥补园所经费的不足。同时，在部分市立园中试行“变全额预算管理为差额补助”的办法，把一部分经济管理的自主权放给幼儿园，以调动各园所和广大教职工的积极性，努力工作，挖掘潜力，多招收儿童。

    近年来，为了进一步调动各园所和广大教职工的积极性，也使幼儿园尽快适应社会发展的需要，123所市立幼儿园进行了内部管理体制改革，一些机关企事业园实行了岗位责任制;海淀区、崇文区、丰台区更率先在市立园中进行了办园体制改革试点，积极探索“承办制”“合作制”“集团化管理”“国有民办”等新的办园模式。

    管理体制的改革，打破了国家包揽的单一办园模式，拓宽了办园经费来源，调动了职工的积极性，也为全市幼教深化改革提供了可资借鉴的宝贵经验。

    二、思考

    我们认为，适应首都现代化建设整体发展的需要，建立具有首都特色、富有生机和活力的高效运行机制己成为当前首都幼教事业管理的当务之急。

    在北京市学前教育事业发展与提高的不同历史时期，党和政府都将学前教育摆上议事日程，根据社会政治经济发展的实际需要，立足我市实际，不断调整学前教育领导机构;多次召开托幼(学前教育)工作会议，认真研究、制定事业发展规划，并将其纳入社会经济和社会发展的总体规划中去落实，为我市学前教育事业提供了强有力的保障。

    在北京市政府统一管理、全面规划下，从“两条腿走路”，到调动一切积极因素发展学前教育事业，逐渐形成了我市全民、集体、个人相结合的多渠道、多层次、多形式办园的基本格局，极大程度地缓解了“入托难”，促进了社会的繁荣与稳定，是我市学前教育改革与发展的成功经验但另一方面，它也给北京市学前事业的发展埋下了不可轻视的隐患。

    多渠道、多层次、多形式办园，以社会各单位自办园所为主渠道的格局，决定了北京市学前教育长期存在定位不准，把幼教事业看成福利事业的问题。社会办园尤其是企事业单位办园，是为满足本单位职工子女入托难问题应运而生，后来，在内部收托不足的情况卜逐步向社会开放。8O年代末、90年代初，伴随企业体制尤其是后勤体制改革，幼儿园被大量撤并，而不是像中小学那样交地方。这充分表明，社会办园所尤其是企业办园所，是作为“后勤”“福利”而发生、发展进而消亡的。“福利”“后勤”属性，多少决定了家长对其教育质量要求不高，这也使得幼儿园、托儿所经常成为企事业单位接纳分流人员的“收容机构”，使得教师队伍整体素质不高，保教质量自然难以提高。

    全市95%的园所分别隶属于各自的主办部门，也造成了园所管理体制上的条块分割局面。地方行政部门难以进行有效调控。这使得学前教育投入分散、重复建设、布局不合理，办园质量与效益都难以提高。尤其是近年来，由于多渠道办园、多元化投资，尚未建立起一套科学合理的学前教育经费投入体制，因而在经济体制改革过程中，一旦主办单位给幼儿园断奶，就有相当一部分幼儿园因无正常办园经费来源而倒闭。对此类自办园随意撤并行为，原国家教委颁发的《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》无任何约束力。我市法律法规又不健全，致使各区县政府难以对学前教育事业做到统筹规划、依法治教，造成学前教育资源严重流失。

    面对经济和社会变革，以及科教兴国和可持续发展战略的实施带来的机遇和挑战，学前教育事业要建立起具有首都特色、富有生机和活力的高效运行机制，适应首都经济建设和社会发展，适应首都现代化教育整体发展的需要，当务之急，首先是各级政府提高认识，明确学前教育是基础教育的有机组成部分，是学校教育的初始阶段，也是终身教育的起点。其次，应优化教育机构和资源配置。一方面,调整现有学前教育机构，优化资源配置，提高办园质量和效益，在城市打破托儿所和幼儿园的界限，实行“托幼一体化”;在农村，实施“小幼一体化”，发展小学附设幼儿园(或学前班)；另一方面，充分发挥现有学前教育资源的社会效益，利用一级一类幼儿园和乡镇中心园，作为社区学前教育活动的指导中心，大力发展社会教育。第三，加强学前教育法律法规建设。从地方法规的角度，明确各级政府对学前事业应承担的责任，保障学前教育资源不流失;理顺投资体制，采取多种渠道筹集、增加学前教育经费。

    (注:课题组成员有:吴晓燕、简尔贤、陈晖 ,周芳、年小和、杜继纲。本课题在研究过程中，得到了北京市学前教育历届领导、前辈的热心指导与大力支持，在此谨致谢忱。)