坚持公平性价值取向，推动幼儿教育均衡化发展——保障农村和城镇低收入家庭儿童的学前教育

    从1998年到目前，我们采取了一系列行动，推动德清县的幼儿教育均衡化。各级政府共筹措资金3102万元，用于农村幼儿园建设。目前，所有的乡镇中心幼儿园都有了自己的独立园所；达到市等级标准的幼儿园占94％；村教学点已完成达标建设的占25%，2007年可全部完成。农村幼儿教育的大力建设，推动了全县幼教的均衡发展，学前三年的入园率已经达到98.49％，教师的合格学历达到94.5％。全县幼儿教育质量不断提升，涌现出5所省市级示范园。

    在管理实践中，全县逐步形成 了“政府办园为主体，民办幼儿园为补充” 的办园格局。就农村而言，乡镇中心幼儿园、村教学点100％由政府举办（没有其他性质的幼教机构）。城镇幼教则是满足多层次需求的、多元化体制办园格局。之所以实行这样的办园格局是基于以下认识。

    在社会转型的时期，公平性价值取向曾经有所忽视，幼儿教育资源配置的失衡情况比较突出，尤其是农村和城市贫困人群的受教育水准持续处于低水准。这种状况长期存在，容易导致社会正义感、平等感日渐耗失，引起群众的不满。为此必须重点加强农村幼教建设，关注城镇经济困难家庭儿童，推动幼儿教育的均衡发展。为了实现这一目标，我们在实践中坚持制度化管理的五项原则，实施阶段性的八个专项行动。

 

    体现教育公平性，需要有一系列配套的管理举措，我们将此归纳为五项管理原则。具体如下：

    我县的农村幼教曾经比较落后，与城镇的差距越拉越大。改变这种现实，需要认清产生的原因，找到解决的途径。农村幼教的直接管理机构是乡镇政府和村委会，他们是我们工作的依托，但是，他们的利益诉求却与我们县政府的追求未必完全一致。在没有认识教育均衡发展的重要性时，他们容易受到经济利益诉求的影响，或看重经济项目的建设，淡漠幼教事业的重要性，以致管理行为缺位，危房不修、师资待遇不问；或忽视幼教事业的公益性，将托幼机构看作牟取经济效益的工具，出现管理越位，默许、甚至帮助一些办园者争抢生源、降价降格、恶性竞争。听任各种办园体制的农村幼教机构无序竞争、自生自灭，出现经济利益至上的局面。1998年以前，我县的农村幼儿教育呈现如下图景：入园幼儿仅占全县入园幼儿总数的71.3%。81%的乡镇中心幼儿园没有单独的园舍，91%的园舍不达标，81%的幼儿园没有独立建制（附设在小学）。绝大多数的园舍破旧、低矮、潮湿，没有流水盥洗设施，没有适合低幼儿童的便厕，师资人均待遇200元～400元，没有医疗、养老保险。在这样的现实环境当中，自然谈不上适宜的教育教学水准。

    如果，不把农村幼教纳入政府主办的轨道，会使农村儿童的学前教育长期处于落后焦渴的境遇。政府直接举办农村幼儿园，提供基本的房舍设施，可以有效地实施管理，使幼儿园收取的经费主要用于幼儿在园生活、学习条件的改善。

    从现实情况来讲，由县财政包办解决所有的农村园舍改造和师资待遇，以取代无序竞争、以赢利为目的的各种体制办的幼儿园，是不可能的。把村级幼教的建设任务都压到基层，也是不可行的。现实的解决途径是：让乡镇和村一级的领导在与我们共同推进工作的过程中，逐渐理解我们的意图，并看到明显成效；从而，与我们的价值取向渐趋一致，形成合力，主动来办好乡镇中心幼儿园和村一级的教学点。

    我们首先从政府管理的合法职能入手，理顺农村幼教办园体制和管理机制，我们明确：农村幼儿园必须由政府举办。由政府下派、任命园长，由乡、村政府提供园舍；原有的农村公办幼儿园坚持不转制、不变卖。各级政府管理部门必须履行应有职能，逐步建好达标幼儿园。

    在明确管理体制的同时，我们把有限的资金，投入到最急需的地方，县财政拿出15余万元，一举使77个村的幼教点解决了改水改厕问题。随后不断加大投入，给兴建新园舍的乡镇中心幼儿园（与义务教育学校建设同等标准的）补助；改建旧园舍的，补助总经费的三分之一。[1]达到标准的村教学点每班奖励4000元～10000元。园舍新建和改造后，县教育局及时组织示范幼儿园教师下乡，帮助他们用“本土”材料设计和布置园舍。一处处农村幼教的园舍变得安全、实用、童趣、美观，直观生动地展现幼儿教育的意味，成为夺人眼目的农村新景观。乡镇政府和村委领导看到这一举措的实效，听到社会各方面的肯定，认识到幼教事业是花钱少、回报大的民心工程。于是，主动加大对幼教的投入，有条件的地方新建园舍，条件困难的改建园舍。乡镇政府出土地，出建设资金的大头，临近的受益的村也出部分建设资金,幼儿园只出少量资金 。教师的基本工资则由各地村委负担。这样的做法符合现实，能够调动各级积极性，很快筹集了3102万元，完成了乡镇中心幼儿园的单门独院建设，使之成为该辖区管理、示范、教研的基地。由于村级教学点全部收归乡镇中心园管理，乡村教师的待遇也得到了明显改善，由当初的200元～400元提高到800元以上,全部办理了养老保险、医疗保险 。现在，许多乡镇政府和村委把建设农村幼儿园（教学点）作为建设和谐社会的政绩来抓，互相竞争、互相促进。农村群众真切地看到，学前教育的公共性和平等性正在他们的现实生活中体现出来。

    在行政乡镇撤并的过程中，部分地方打算转制、合并或变卖一些乡镇中心幼儿园。如果这样实施，不但那些乡镇中心幼儿园的质量会下降，其下属的村级教学点也会处于失控状态。

    县政府及时下发文件阻止了这一倾向，明确要求：乡镇中心幼儿园建设只能加强，不能削弱。一个乡镇(或集镇)办一所中心幼儿园，一个村办一个教学点。由于处置及时，有效阻止了合并、变卖、擅自办园的趋向。有一处刚变卖就被收回，有4处刚有意向就被制止。我县原有行政乡镇减少了10处，乡镇中心幼儿园没有一所撤并、转制。投入也没有减少，而是得到了进一步提高。乡镇中心幼儿园的稳定不但保证了其自身的办园水准，更重要的是村教学点的管理和指导继续得到了有效保障。

目前，我县乡镇中心幼儿园中的12所新建了园舍，5所进行了改建、扩建。村级教学点的建设也得到了加强，单门独院的达到69.2%,有午睡室的达到92％以上，配备大型玩具的占80％。有的还配备了电视机、空调、音像设备、铺设了地板，个别的买了钢琴。新建的乡镇中心幼儿园、村教学点都享受同等的建设补助。在加强设施、设备建设的同时，县教育局选派公办教师到乡镇中心幼儿园任园长，还给各乡镇中心幼儿园配备1～3名公办教师，以加强管理、提高教育质量。

    只要有需求，就会有适应这种需求的行为产生。一些幼教比较薄弱的地方、社区经常会有一些机构或个人办起幼儿班，以低价来吸引家长。对此，我们区别不同情况予以处理。对于经过整改能够合格的，给予发证，纳入规范的管理和指导体系。整改之后仍不能通过的，则坚决予以取缔。近几年，先后撤消15所“非法举办”的幼儿园，遏制了非法办园的苗头。与此同时，我们大力加强公办园所的建设和质量提高，监管其收费和支出，确保合理收费、明白支出。公办园的吸引力大了，更多的家长自愿选择送孩子入公办园，那些无证幼儿园自然没有了生存空间。目前，全县无一所“非法举办”的幼儿园，保持了良好的办园秩序，保证了办园质量。

    政府将大量的财力投入农村幼教之中，并不意味着城镇幼儿教育的发展应该迟缓。教育均衡发展是一个相对的、动态的、持续的过程，不是限制的、平均的、短期的过程，不应该把高水平的城镇幼儿教育拖下来，搞平均主义的，低水平、低层次的均衡划一发展。为此，我们分析了城镇的需求和群众承受能力，采取“多元化”的办园方式来满足群众需要。

    城镇居住人口的需求和经济承受能力是不一样的。一部分经济能力较强的，要求接受当地的高质量、高水准的幼教；一部分希望得到不低于一般水平的幼教服务；还有一部分则属于城市中的贫困人群，他们希望得到的是自己能够负担的、起码的教育服务。与此同时，城镇的各部门、各行业以及个人，也有办园的积极性。与农村不同的是，城镇幼儿园办园质量的信息反馈比较敏感、迅捷，容易受到群众和管理部门的监督、管理。采用多元主体办园的方式，形成有序竞争，不容易失控。根据这样的认识，我们下发文件，明确“多元体制办园”的管理原则，鼓励有条件的行业、单位或个人举办幼儿园。在政策的引导下，我县举办了4所个体办幼儿园，1所民工子女幼儿园， 1所教育局办的中挡收费的幼儿园，坚持了部门办的2所幼儿园和1所国有企业办的幼儿园不转制、不变卖。“多元化办园”的措施比较好地满足了不同层次城镇群众的需要。

    在鼓励“多元化”办园的过程中，我们既敢于尝试，又坚持把办园水准放在第一位。有些示范幼儿园在体制改变过程中，出现了办园困难，影响了示范作用的发挥。分析原因之后，我们及时将实行“国有民营”和“股份制”的两所公办园恢复原有体制，确保公办示范园的示范性不会削弱。

    推进均衡化发展，不能以牺牲办园质量为代价。我们严格考核制度，保证均衡化过程中的办园质量。幼儿教育的考核与义务教育考核同样对待，都实行双轨责任制——乡镇教育目标责任制和幼儿园工作目标责任制。乡镇政府和幼儿园各有各的职责要求，都给予明确界定。为突出幼教工作的重要性，幼教的考核评估单独立项，考核分值高于成人教育考核的分值。

考核目标的制定既有连续性，又有阶段性差异。关键性的基本目标具有连续性，坚持数年持续考核。根据不同阶段的现实状况和发展需要，又制定不同重点的考核目标，引导幼教机构逐步提高办园水准。不同阶段曾经突出强调的考评重点是：乡镇中心园、村教学点收归政府管理、园舍建设与资产明晰、卫生保健、安全措施、乡土化教育教学等。目前，我县的乡镇中心幼儿园、村教学点的工作水准均达到市、县的考核要求。

    考核过程中，重结果，更重过程。年初下达考核目标，使考核对象明确自己这一阶段的职责，平时加强监督指导，年终评定等级。幼教工作的考核与乡镇政府、乡镇分管负责人、园长的年度考核业绩及其经济利益直接挂钩。

    明确而又切合实际的考核措施，使乡镇领导和村级领导以及幼教机构负责人有方向、不茫然，有目标、可操作。只要努力去实施，就能得到肯定和激励。

 

   教育均衡化不仅需要原则性的制度化管理，还需要根据现实情况，有针对性地实施一些阶段性行动，以解决突出的难点和重点问题。

    我县经济在浙江省尚属中等发展水平，仍有相当数量的困难家庭。对此，幼儿园一直给予关注，并根据实际情况给予每学期100至650元的不同程度减免。截至今年上半年，58%的低保户、特困户家庭的幼儿已经入园。但是，还有42%的困难家庭幼儿没能入园。今年下半年，县教育局、县财政局联合发文，采用政府买单的“幼儿教育券”形式，免除特困户、低保户家庭幼儿的托幼费、代管费的全部费用。同时规定，这些幼儿在就近的公办幼儿园入园，使他们受教育的质量得到保证。

    2003年，我们会同乡镇政府对所有的村教学点进行地毯式检查。检查发现，有77个村幼儿教学点的厕所是适合成人的高座坑。幼儿坐厕很不卫生，还非常容易摔落粪坑，导致重大安全事故。没有流水洗漱设施的教学点33个，危房7处，围墙有裂缝13处。安全和卫生隐患十分严重。检查后，我们督促各村在10天内完成危房点的搬迁和围墙的修复。

2004年上半年，全县村教学点全部完成改水改厕。通过验收的教学点，由县财政专项拨款奖励2000元。全县共拨款15.4万元。“改水改厕”行动彻底消除了农村幼儿园中的安全、卫生隐患，保障了农村幼儿的安全和健康。

    为了解决农村幼儿教育的房舍和设施简陋、狭小、黑暗、潮湿等问题。2002年起，陆续选择乡镇中心幼儿园已经完成创建等级的地区，开展村教学点标准化建设的尝试。取得明显效果之后，2005年启动了全县村教学点的标准化建设工程，并且作出了切合实际的规划。县财政补助标准化建设点4000元到1万元。今年上半年我县已首批验收通过26个村幼儿教学点标准化建设。[2]规划2007年底完成全县村教学点的标准化建设。

    我县有不少山区经济落后、人口密度低、幼教基础差，给幼儿教育的发展带来困难。由于规模小，人数少，最少的每班只有6到7个幼儿，教师工资只能维持在300元～400元之间，师资队伍很不稳定。这些教学点原来都是个体举办，房舍和设施十分简陋。转为公办之后，乡镇政府没有财力包办条件的改善。

    为此，县教育行政部门给于专项资助，先后拨款8万元，用于改造园舍，添置设备和解决教师工资问题。县教育局还组织有条件的幼儿园和社会团体，给山区幼儿园赠送电视机、VCD、电脑、消毒柜、玩具、寝具、床、桌椅等，折合金额5万元。通过财政资助和社会捐赠，山区的村幼儿园（教学点）有了明显改观。有些评上了市一级幼儿园，有些通过了达标评估。

    2006年起，县政府制定政策，将“山区资助”作为每年的固定行动，以政府资助和社会捐赠的形式来保障山区幼教的条件改善。

    农村幼儿教师大多文化程度低、专业水平不高。2002年以来，我们先后向农村下派公办教师17名，其中10名任园长。今年，学前教育大专应届毕业生分配到农村幼儿园3名，编制都放入小学，工资由县财政拨款。这样，既为农村幼儿教育输入高质量的专业教师，又注入了人头经费。

    2005年，开展“上挂下派”行动，即县示范幼儿园教师和乡镇中心幼儿园教师互换岗位。共“下派上挂” 46对教师，为农村幼儿园教师提供了经常性、系统性的指导和培训。

    加强农村幼儿园建设，需要防止“富贵病”、“花钱病”。我们对农村教师利用本地资源开展教育活动的行为大力宣传，加强引导，在全县农村推广“田野课堂”以及 “本土化”玩教具制作活动。

    在城镇当中，交费的高低往往决定了接受幼儿教育质量的优劣。为了让城镇的中低收入家庭儿童也能享受高质量的教育。我们抓住契机，以每年18万的价格租赁了蓝色港湾小区配套的幼儿园，命名为“实验幼儿园”。教育局承担装修费、开办费、任命园长，配备了50%的公办幼儿教师。收费定位在公办市示范标准（每月托幼费180元，与个体办的中低档幼儿园收费接近）。办成了一所“低收费高质量”的公办幼儿园。这所幼儿园为中低收入家庭幼儿接受高质量教育提供了可能，现在该园有 70.3%的幼儿来自中低收入家庭。

     “实验幼儿园”开办以后，邻近的个体办幼儿园立刻意识到生存危机，为其本园教师提高了人均200元的待遇，选聘了更有经验的业务园长。这一举措实现了教育均衡化向高质量迈进的意图——以政府的点上示范行动，促进面上的更多个体幼儿园的办园水准提高。

    德清是一个新兴的工业县，外来务工人员子女多，2006年我县为外来务工人员的儿童特批了一所民工幼儿园。县教育局拨专款 3 万元，示范幼儿园无偿赠送玩教具。目前，该幼儿园规模达到6个班，班班有电视机、空调、安装了木地板，成为一所初具规模、有良好办园条件的幼儿园。该幼儿园收费低，广大民工乐意接受，使民工家庭幼儿入园难的问题得到一定程度的解决，起到了良好的示范效应。节日期间，各级领导专程看望这些孩子,并送去慰问金和礼物。为了提高民工幼儿园的管理水平，提高保教质量，县教育行政部门多次对该园进行调研，还组织示范幼儿园教师定期指导。

现在，实现均衡化已经成为领导和群众的共识，公正、公平的幼儿教育氛围正在全县形成。

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[1] 只有改建能力的，经济状况更差一些，所以补助得多一些。

[2]这些教学点均要求达到单门独院，配备良好的保教设施。有条件的还添置了空调、钢琴、铺设了地板。为村幼儿提供了必要的生活、学习环境。