关于幼儿教育事业发展状况的调查报告

    一、幼儿教育事业发展的基本情况

    1“八五”期间我国幼教事业得到快速发展，1995年幼儿入园人数为2711万人，达到历史最高水平，是1985年的2.34倍。但是从1996年开始，我国幼儿在园人数逐年减少，幼儿园数、学前班数在2001年出现大幅度减少。

    以全国小学招生数为依据计算入园率(我们认为该数据更能准确地反映全国应接受早期教育的适龄儿童数)，全国学前三年幼儿入园率1995年为35.38% , 2000年为37.53%，入园率增加了2个百分点，这说明“九五”期间，幼儿入园率的增长呈现平稳态势。但是，到2001年下降很快，1995年一2001年间入园幼儿数减少了690万人，其中2001年一年间就减少223万，入园率一年就下降3.9%。

    2.“九五”期间，农村幼儿入园率低，在园幼儿数减少情况最严重。

    我国“九五”期间幼教事业发展的总目标是：2000年全国学前三年幼儿入园率达到45%以上，农村学前一年入园率达到60%以上。但是2001年农村幼儿入园数比1995年减少了579.5万，学前一年在园数仅为654.3万。用同年段的农村小学一年级学生数比较，农村幼儿入园人数减少幅度大于人口下降幅度。学前一年入园率仅为50%左右，这说明农村发展学前教育任务的艰难性，也更具紧迫性。农村幼教需要“两条腿走路”，目前国家没有农村学前专项投资，如果仅靠社会力量办学，要实现发展规划是不可能的。

    3“九五”期间，教育部门办园和民办园有所增加，其他部门和集体办园下降数量大。

    2001年教育部门办园和民办园入园人数比1995年分别增加了9.2%和161 %，教育部门办园缓慢增长，民办园发展速度近几年加快，入园人数已占总数的17%。而其他部门办园2001年比1995年减少了二分之一。集体办园2000年比1995年减少了近三分之一，呈现大幅度下降状况。

    4.减少最多的省份主要集中在经济相对发达的地区。

    幼儿入园人数下降较多的省份是在中部和东部地区，尤其集中在人口多的大省，减少50%--30%的有湖南、河北、吉林、山东、湖北、河南、黑龙江、江苏、陕西、北京。

    保持基本稳定的省、市主要是西部和经济发展欠发达的中部地区。如甘肃、重庆、西藏、青海、江西、安徽、四川、海南。这些地方虽然入园人数减少了2%一11%左右，如果排除人口出生率下降的因素，这些地区幼儿教育事业基本保持稳定，还略有增长。

    保持发展的主要是在西部的一些省和浙江、广东。在全国幼儿入园人数逐渐减少的总趋势下，云南、贵州、宁夏、新疆和发达地区的浙江、广东出现了发展势头，尤其是云南和贵州增长速度超过20%。这说明在“普九”任务非常重的情况下，贫困地区大力发展学前教育是有可能的。

    二、影响幼儿教育事业发展的主要因素分析

    (一)城乡人口及居住变化和社会经济发展的不平衡

    1.人口出生率下降是幼儿入园人数下降的主要原因。

    近年来出生人口急剧下降，是导致入园人数下降的主要原因。由于生源不足，人口少的村办幼儿园无法维持，所以城乡都出现了幼儿园自然关闭的现象。据调查，在不足1000人的村庄，一个年龄段的儿童只有10名左右，勉强可以举办一个幼儿混合班，500人左右的村庄就难以举办正规幼儿班。

    在不能举办幼儿园的地方，应采取灵活、多样的形式，如：巡回教学点、游戏小组、家庭活动站、“小学生当小先生”等幼儿和家长共同参与的非正规教育，这是低投入和高效益的早期教育形式。

    2.城、乡流动人口增加，一些原在农村接受教育的幼儿流入城镇以后没有再进入幼儿园。

    据14个省、市的调查结果说明，农村家庭外出打工的比例较高，占农村家庭的12.7%，调查了402个居委会、村委会，外来人口占人口总数的比例城市为7.7%，农村为14.8%。在市场经济发达的地区，人口流动情况比例最高的达到37.9% 。

    调查还反映，流动人口中婴幼儿的比例城市比农村高，贫困地区比富裕地区高。近几年农村出外打工的父母，带着幼儿一起生活的家庭比例加大，城镇平均7.5个流动人口中就有一个0-6岁儿童。

    根据国家计生委的统计，无户籍人口数量年平均增长180万，其中主要是超计划生育的孩子。这些特殊的儿童群体，享受教育和社会医疗保健的机会少，政府有责任为这些群体的儿童提供受早期教育的机会，这也是各级政府减少社会不稳定因素的必要投资，需要予以高度重视。

    3.未切实解决城市旧城改造、新小区建设时居民迁移带来的幼儿入园难问题。

    据各省调查反映，一些城镇新建小区已按规划建成幼儿园，由于管理不力，开发商把幼儿园任意改为他用，办桑拿浴室、歌舞厅、餐馆、商店等；或把幼儿园当成盈利事业，开办高收费的、“贵族”式的幼儿园，使居住在小区内的孩子无法入园，造成新的幼儿入园难问题。

    4.企事业改革的过程中，幼儿园被任意关、停。

    “九五”期间国有企事业单位转制，原为职工举办的福利性幼儿园停办、出租或拍卖的情况十分严重，这是幼儿园减少的重要原因。

    5.部分下岗职工、低收入的家庭没有钱送子女入园。

    各省都反映这种情况近年比较明显。要积极探索发展以社区为依托的、有家长参与的、低成本的早期教育的对策，解决下岗职工、低收入家庭孩子的受教育问题。

    (二)幼儿教育没有受到政府足够的重视，管理力量削弱

    1. 一些地区没有把幼儿园教育纳入本地区政府发展的总体规划。

    据14个省、市的调查，有66%的城市街道，36%的乡、镇政府没有早期儿童发展的规划，没有规划就没有明确的责任，也就不能真正纳入政府的“盘子”和领导的政绩考核之中。这是一些基层领导对幼儿园的生存漠不关心，随意撤消和变卖幼儿园，造成事业滑坡和无序状态的重要原因。

    2.一些地区政府在基础教育布局调整中忽视了幼儿教育的发展。

    乡镇撤并，乡级中心幼儿园数量减少。据山西省调查反映，有些乡镇中心园，不在合并后的乡镇政府所在地，不管是否需要，随即被撤。

    学校布局调整造成幼儿园的减少。尤其在农村，中小学规模办学后，相当一部分的村级小学和学前班被撤消。

    以确保“两基”达标为名，停办、租赁、承包、变卖幼儿园和学前班。遵义市在2001年“两基”达标前取消了155个学前斑，致使6723名幼儿不能入园。山西有的地区小学由五年制改为六年制，不仅挤占幼儿园的教室，而且幼儿园的教师改成小学教师。

    3.对公办园减少投入，实行“断扔”、拍卖。

    为减少财政负担，一些省出现简单照搬企业改制的做法，强行将公办园“断奶”、改制，甚至作价变卖，造成了国有、集体教育资产流失。近几年江苏、广东、安徽、浙江、重庆、河北等省、市陆续出现类似问题，有的县公办园和集体办园全部被卖光。一些新业主为赚钱，低价聘用不合格的教师，辞退有经验的教师。而被卖掉的园质量普遍下降，家长们要求退园，上访和上告的教师也不断。

    4.幼教的管理机构不健全、人员缺乏，管理不能到位，指导监督不力。

    大部分省级幼教处、市(县)幼教科被撤销或合并，目前全国只有北京、天津、大连、沈阳、成都保留了幼教处。教育行政部门中，专职的幼教干部少，绝大部分身兼数职，这种情况严重削弱了学前教育的领导和管理，主要问题是：

    1.幼教干部“专职不专干”，如省级幼教干部，几乎都要兼任多项工作，如“普九”、特教、扫盲、校外教育等。幼教工作只是他们工作总量的三分之一到四分之一，以至于幼教工作只停留在文件的上传下达和应付差事状况，缺乏调查研究和具体指导监督，工作无法做深、做细、做实，问题得不到及时、有效的解决。

    2.教育部门依法行政的力度不够，缺乏规范化管理。一些地方对幼儿园违规行为查处不力。如：小区配套建园被改作他用、办园以盈利为目的乱收费等问题得不到及时解决、未经登记注册非法办园。而有的部门随意介入幼儿园的登记注册、等级评价、质量认证等，造成幼儿园无所适从，管理机制受到严重干扰。

    近几年我国发生多起幼儿死亡的重大事故，在国际、国内产生严重的影响，反映了教育部门的管理不力，监督指导薄弱，幼教机构依法治教的意识差。所以建立幼儿教育管理机构，配备专职人员，应是加快幼儿教育事业健康发展的必备条件。

    (三)教育经费投入严重不足

1.幼儿教育经费在教育总经费中占的比例过小。   

幼教经费在教育经费总盘子中的比例过小。根据教育部的统计资料，1990-2001年，我国幼儿教育经费仅占教育经费总数的1.3%左右。与在园幼儿占全国普通教育总人数的9%的比例相比，经费的比例过小。2001年财政预算内、外教育经费按在园幼儿数平均每生为291元，与其他非义务教育的经费投入比较，差距很大，2001年普通高校为12390元，中等职业教育为2803元。虽然高教、职教的经费需要与幼教不同，但是政府务必应注意教育的均衡发展，要实现“2010年中国儿童发展纲要”和“儿童优先”这一国家对世界的承诺，尽快改变幼儿教育的不公平待遇状况。

    2.幼儿教育经费主要靠收费解决。

    据14个省、市的调查，幼儿教育经费来源60%由收费解决，28%由财政支出，11%由企业投资。幼儿园主要依靠收费来维持，发展经费严重不足，使得办园条件难以得到改善，事业发展缓慢以至下降。

    3.极为有限的财政预算内经费，主要是用于教育部门和政府办园，其他的幼儿园很少或没有享受到国家应有的支持。

    据14个省、市的调查，国家财政投人的70%都用在政府和教育部门办园身上。而占总数70%的集体办园、工矿企业办园、农村办园很少享受到国家的支持。而这些园收费标准低，条件相对差，办园十分艰难，幼儿园两极分化状况已出现。

      4.政府对农村幼教支持很少，学前班举步维艰。

    调查表明，农村幼儿教育没有明确的、稳定的经费来源。乡、村有钱给一点，没钱就算。农村大多数校长把学前班作为“不冒烟的校办厂”，收费大多用于补贴小学公用经费，或给教师发福利。导致幼儿园规模小、条件简陋、设施匮乏、教师工资低、保教质量差。

    (四)教师队伍不稳定，收入较低

    1.以非公办教师为主体，教师缺乏规范管理。

    幼儿教师队伍以非公办教师为主体。2000年全国共有幼儿教师114.4万人，其中教育部门办园的教师占29.6%，集体园教师占31.1%，民办园教师占16.7% ，其他园教师占22.7%。近年来教师的专业化程度提高很大，2001年专科毕业以上的教师达到31.9%。但是有47%的教师没有取得职称。据调查，目前民办园的教师没有机会参与职称评定。

    2.农村教师待遇低，缺乏生活保障。

    据山东省调查表明，2001年全省有6.8万农村户口的幼儿教师，工资300元以上的占27.57%；200-300元的占20.22%；100--200元的占35.47%；100元以下的占15.02%，尚有1万余名农村户口教师月工资不足百元。

    14省、市调查结果表明：农村幼儿教师大都是农业户口，教师身份不被认可，工资标准低而不稳定，退休时更没有任何补助，这同他们对社会和教育事业的贡献相比，形成很大的反差，所以难以吸引优秀青年从事幼教。保障教师的合法待遇是函待解决的问题。

    3.非公办教师队伍流动性大，水平难以提高。

    在调查中发现，教育部门负责培训的工作，但常常出现“年年培训、年年是新人”的情况，继续教育虽然花费了经费和时间，但效果差，教育质量提高受到制约。

    今后5年国家关于幼儿教育事业发展的目标是：3-6岁幼儿受教育率达到55%，学前一年幼儿受教育率达到80%，全面提高0-6岁儿童及看护人的科学育儿能力。以上存在的诸多问题，对于完成规划目标和任务是极为不利的。从中央到地方的各级政府必须把幼儿教育真正重视起来，拿出切实可行的措施，解决这些问题。

    三、建议

    1.坚持多种形式发展幼儿教育的方针，政府对幼儿教育予以充分关注，促进教育的民主化发展。

    要进一步强调幼儿教育的基础性、普及性、公平性和福利性地位。各级政府根据教育的需求情况，制定发展规划，积极扩大3-6岁儿童受教育面，发展正规和非正规相结合的多样化的教育，为0-6岁儿童的家长提供科学育儿的服务，城市要建立社区早期教育服务网络，以满足社会的不同需求。要有特殊的政策对农村提供有力的支持，要为流动人口和低收入家庭、处境不利的儿童提供早期教育服务。

    加大地方政府投资的力度，实现幼教经费的逐年增长，逐步提高幼教经费在教育经费中的比例。扩大政府的资金使用范围，逐渐使每个孩子都能享受到政府和社会的关怀，实现早期教育公平。

    中央财政应设专项经费，采取“几个一点”的方法，集中用于农村和贫困地区的教育，扶持有困难的群体，努力缓解幼儿教育及政府资金分配的不公平。

    2.制定优惠政策，加大政府的隐性投资，鼓励社会多种力量办园。

    各地要制定优惠政策，减轻幼儿园的负担，鼓励社会资金用于举办不同体制、不同形式的幼教机构，发挥社会力量办园的主体作用。

    坚持城市小区的配套建园政策，新建园交教育部门管理，不允许高价租赁和挪作他用。

    3.坚持地方负责、分级管理和有关部门分工负责的管理体制。建立加强农村幼教的管理力度。

    明确各级政府的职责，农村实行县政府负责，乡镇承担办学责任，村发挥作用的幼教管理体制。使农村幼教事业管理权和办学权落实到乡和村。

    建立有关部门合作和参与的管理机制。教育要与财政、计划、建设、民政、卫生、社会保障、编委等部门和国务院妇儿工委、妇联联系和合作制定政策，解决幼教中出现的有关问题。如探索农村非公办教师养老保险、医疗制度，保证教师合法权利。

    强调幼儿教育的社会参与性，城、乡社区早期教育实行政府和教育部门统筹，社区代表和家长参与幼教决策的民主管理机制。

    4.发挥教育部门的主管作用，办好示范性幼儿园，规范办园行为，努力提高教育质量。

    教育部门要统筹管理辖区的幼儿教育。制定幼儿园评价标准，以规范办学行为和明确办园方向，引导幼教实现低投入、高效益的“平民化”发展。

    教育部门要办好一批示范幼儿园，乡要办好中心园，明确示范园的多种社会职责，提高投资的有效性。

    依托县示范园、乡中心园，形成集培训、信息、教研、家庭教育、管理为一体的农村幼教业务管理运行机制，发挥优质资源的辐射作用，开展以日常教研为主的教师培训，提供有针对性的指导，不断提高教育质量。

    省教育部门要建立对非公办幼儿教师和园长的资格认证制度。提供和扩大各类教师受培训的机会，重视对教师队伍的整体培养。

    5.发挥“收费”的宏观调控作用，规范幼儿园收费管理。

    坚持幼儿教育机构不得以营利为目的的原则，以生均培养成本为依据，制定实行合理成本收费的标准。规范收费行为，遏制暴利和过低收费的情况发生。

    收费标准的制定，可采用“听证会”的方式保证行政行为的公平合理，加强社会的监督，制止各种名目的乱收费。

    6.教育资源的开发和合理使用。

    幼儿园的布局与中小学统一规划、调整。因地制宜，利用社区的公用设施，举办多种形式的幼儿教育，满足家长的不同需要。

    制定幼儿园办学条件评价标准，园舍和设备以“安全、实用、够用”为原则。以符合《纲要》要求为基本标准，提倡与社区生活环境基本一致的、协调的办园条件。建立教育的本土化价值观。倡导人同社会和自然的和谐发展。

    重视家长和社区关心幼儿教育的人员，培养“自愿者”队伍。

    7.建立幼儿教育督导体系。

    把幼儿教育纳人教育和政府部门的督导工作，研究制定督导制度和办法，发挥督导的“督政”、“督学”职能，政府认真履行职责。

    规范幼儿园等级评定审批制度，改革评价办法，建立公众参与的评价监督机制；积极探索由社会中介组织评价的办法，以保证等级评估的公平、公正和公开，促进政府职能和社会职能分开。