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让民办幼儿园健康发展、教育回归本质

发布日期:2019年03月11日
作者:柳倩     来源:华东师范大学

目前我国学前教育进入迅速发展时期,正在努力建立公益普惠的学前教育公共服务网络。破解幼儿“入园难、入园贵”需要加大对学前教育的投入和供给,也要鼓励民办幼儿园健康发展,回归教育本质学前教育资源中民办幼儿园撑起了“半壁江山”,民办幼儿园在缓解“入园难”、“入园贵”发挥了重要作用,但是其质量问题也一直困扰着广大家庭、社会公众和各级政府部门。近年来民办幼儿园各类事件频出,虽然曝光的涉事幼儿园的相关人员受到了相应的制裁,但可能有更多的不良幼儿园仅仅被拷问道德,监管不力使这些幼儿园和其举办者长期逍遥法外,同时也助长行业的不正之风。由于学前教育具有信息不对称性,民办幼儿园存在着夸大宣传,可能造成社会风险。资本对于学前教育投入过热现象需要引起警惕。如何预防学前教育领域演变成为资本逐利场、加强对民办幼儿园保教质量的有效监控、支持大部分民办幼儿园成为普惠性民办幼儿园等,是当前学前教育事业健康发展中的重要话题。

一、

《意见》以指导性文件而非以法规的方式出现,是国家对于近阶段资本参与幼教导致各种乱象频发采取的行政手段,是为了解决教育回归本质不应过度逐利的问题。

对于这个问题,研究者试图从国际视角审视资本对于美国幼教市场的不过度逐利加以分析。在美国,资本对于投入学前教育是“不热”的。除了几个州和几个城市之外,要能够赚钱或者盈利、比较好的回报,会比较难。现在美国最大的两大幼教集团KinderCare 和BrightHorizons的公司都已把自己品牌卖给了瑞士公司。原因有以下方面:

1、 美国的公立学前教育体系比较强大,通过联邦政府提供的公立免费、州政府提供的公立免费、由非营利机构提供的公立付费或低收费等三大块,提供了50-70%的学前教育服务,能比较好地让各种各样家长获得服务。使私立幼儿园乱开价受到限制。

2、 美国私立幼儿园运营成本比较高,毛利率较低。幼儿园老师薪资比较高、办学对教师的培训投入等人工成本比较高,美国政府对于幼儿园举办的停车位置、安全卫生、建筑结构等要求比较高,审批时间比较长,太高端的幼儿园复制性很差。

3、近年来涌现出一些经营幼教的社会企业,例如beneficiary corp和social enterprise,他们运营非营利民办幼儿园,目的关注社会责任,而不是赚钱。

综上所述,正是由于美国建立了强有力的公立学前教育服务体系,同时对私立幼儿园运营有较高的要求,尤其是师资薪酬等人力成本的要求,使资本没有表现出对学前教育投入的过热现象,而是与公共财政投入共同构建出政府主导的、公益性的有质量而公平的健康的学前教育公共服务体系。

反观我国民办幼儿园市场。当前中国学前教育公共服务体系不够强大,不具备对民办幼儿园价格限制的条件,中国一线二线城市高端民办幼儿园的收费增幅迅速,部分已经达到甚至超过万余元/月,这些价格相当于美国最富裕地区旧金山私立高端幼儿园的收费标准,但是高收费园中能够拿到高薪酬的教师并不多,其提供的保教服务与高价格并不匹配,盈利空间巨大。另一方面,作为民办幼儿园保教质量核心保障的教师薪酬和用于教师培训等运营支出远远不足以达到与其价格匹配的质量需求,教师或者受到盘剥,或者雇佣大量低水平资质的教师,资本自然能够通过投幼儿园获得高盈利回报。其后果在于民办幼儿园难以提供与价格相匹配的有质量的保教服务、民办幼儿园的可持续发展动力不足、恶性循环的风险巨大。伤害的是幼儿、家长、教师,整个幼教行业和社会危机。

如何引导资本对学前教育的健康投入,迫切需要加强顶层设计,加大政府对学前教育重视,加大学前教育的投入、确保建园用地指标、核定并确保幼儿园教师编制,扩大免费的、低收费的学前教育公共服务,构建一个以政府为主导的学前教育服务体系。这是未来中国民办幼儿园健康发展的前提条件。同时,引导民办幼儿园教师维权意识,使其获得应有的薪酬待遇和培训机会,这是民办幼儿园提供与其价格型匹配的有质量保教服务的保障。

 

二、加强对民办幼儿园保教质量的有效监控

民办幼儿园保教质量监控问题之所以难以解决,与部分地方政府的监管动力不强,也和现有质量监控体系中针对民办园保教质量的监控制度不完善。具体如下:1、我国现阶段虽有各级政府制定的公办园评估和验收的相关指标,但是民办园大多未被纳入管理范畴,即使个别省份利用分等分级园的社会信誉引导民办园参加评估,参与的民办园并不多。主要原因在于民办园和公办园在师资队伍建设、课程与教学内容、管理模式方面差异甚大,评估标准不适用。随着近年社会资本对举办高收费民办园的热情增高,“优价民办园是否优质”不应该游离在国家监控视线之外。2、随着我国2010年开始推行普惠性民办园扶持政策,各地政府通过将质量要素纳入普惠性民办园的认定条件进行质量监管,但是认定条件多停留在硬件门槛和价格,对于办学资质、办学条件等结构性指标关注比较多,对于师幼互动等过程性指标关注较少,而国际社会普遍重视过程性质量,结构性质量达到一定门槛后影响学前教育质量的核心因素是过程性质量,现实中的普惠性民办园往往是低质量的代名词。3、部分地区尝试将信息化手段作为对幼儿园保教质量监控的辅助性方式,但是对于“究竟如何运用信息化手段比较合理,既能让家长社会满意、同时不损伤教师尊严、影响正常教学秩序”等问题的思考不够。

在国家日益重视质量提升的背景下,为了实现“办让人民满意的学前教育”的目标,迫切需要研究如何完善我国民办幼儿园保教质量监控制度,这将有助于《民办教育促进法》新法落地,为落实建立幼儿园保教质量评估监管体系的基本要求提供数据基础。

 

三、支持大部分民办园办成普惠性幼儿园

当前和未来,我国政府发展学前教育的核心目标是通过调整学前教育资源结构,提高学前教育体系的普惠程度,提升学前教育的质量。现阶段我国学前教育公共服务“公益普惠”程度还不高,长期政府介入缺位造成的学前教育发展欠账太多,“入园贵”的问题尚未获得普遍的、根本性的解决。在加大公办幼儿园投入,实现公民办并举的同时,通过支持大部分民办幼儿园办成普惠性民办幼儿园是实现公益普惠的重要手段。

在我国学前教育领域中推行普惠性民办幼儿园时进行风险规避时,政策设计者需要坚持国家政策发展方向、解决学前教育事业发展的问题与矛盾,在对社会、文化、经济因素等宏观背景和学前教育领域现实状况等微观背景基础之上做出价值判断,加强契约精神和精心的政策设计、谨慎的政策实施和管理协调体制的构建。

通过政府购买服务等模式,提升普惠性民办幼儿园的数量,调整学前教育资源结构、提升普惠资源的政策工具,政策定位聚焦于坚持以政府为导向的学前教育办学体制的构建,秉持提高公共财政使用的有效性、转变政府治理理念,有效地扩大城乡普惠性学前教育资源,提高学前教育的普及率。

支持民办幼儿园成为普惠性民办幼儿园的政策核心是绩效导向,需要培育契约精神,作为管理者的政府需要从关注投入转向关注绩效,建立严谨的合同。绩效导向的合同需要立足于一个清晰的目标指向,严谨的教育服务合约必须包括产出评估和质量内容,从而驱动合约者提高教育质量和学校运行的效率。例如,教师补贴的绩效在于提高教师就业稳定性和教育质量,因此,合约中需要将教师流失率、教师专业水平提升等作为绩效产出评估;为私人学校和运行者明确运作要求和成果标准,例如获得公共财政的私立学校达到一定资格标准、同时对于获得补贴的私立机构限定学费标准,补贴标准与学费限定的界定都与私立幼儿园的合理回报有关,否则就难以处理好普惠性民办幼儿园模式杠杆撬动与教育公平之间的平衡问题;合约中应该包含监督、审核和惩罚机制,如果运行情况糟糕,必须返还其津贴;合约的奖励过程应该是具有竞争性的,应该得到确保、公开透明;此外,还需要考虑到风险共享因素,尤其是私人融资计划合约最大的问题就是风险共享。

建立强有力的管理配套和制度环境。在管理制度方面,确保公共部门对于整体管理承担责任,包括获得资源、信息、设计需要的技能、发展和管理复杂的合约过程。政府需要确保购买者和提供者的作用分开,如有必要,政府可以将  管理责任分配给特别的机构。例如,管理财政的部门与负责监管的部门应该为相互平行的部门关系,以此来保证国家财政投入的中立与透明。教育部门需要具有能力来判断欺骗、追踪支付、确保津贴和支付需要是合法的和精确的。未来普惠性民办幼儿园的健康发展需要政府在现有聚焦于《民促法》的法律基础上,对于普惠性民办教育作出法律界定。

作为一项政府通过间接履职提供普惠性学前教育服务的政策创新,涉及到一系列管理制度创新。目前各地在投入政策设计时较少考虑管理成本支出,也很少尝试通过社会购买管理服务加强政策执行力,这些都成为影响普惠性民办幼儿园健康、可持续发展的重要障碍,需要在未来制度设计中加以完善。此外,随着多地趋向于采用生均教育经费的投入方式,逐渐向长效机制方向发展,由此产生以财务管理为核心的管理制度就成为下一阶段普惠性民办幼儿园政策的发展方向。