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小区配套园回收、置换与购置如何进行

发布日期:2019年03月11日
作者:陈红敏 王海英     来源:南京师范大学学前教育政策研究中心

新春伊始,《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作知》(以下称《通知》)的颁布掷地有声引起社会各界人士的广泛关注。《通知》是去年11月15日由新华社授权播发的《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下称《中九条》)中关于规范小区配套幼儿园建设使用的细化。《通知》中明确地提出了的治理的时间表和路线图:“2019年4月底前各地完成小区配套园情况的摸底排查工作;2019年6月底前对已建成的完成移交手续;需要回收、置换、购置的,原则上于2019年9月底前完成;需要补建、改建、新建的,原则上于2019年12月底前完成相关建设规划,并在2020年12月底前完成竣工验收。”两年的时间内,各地政府需要通过摸底排查、办理移交、完成回收、置换、购置以及进行补建、改建和新建一系列完成此项治理,任务之艰巨可想而知。课题组通过查阅相关政策文本和法律文件,发现在小区配套园的治理过程中回收、置换和购置因其牵涉利益方之多,遭受阻力之大以及落实力度之难让各地政府在操作时举步维艰且伤筋动骨。

第一,回收主要针对现有小区配套园产权归属政府,是在“纳入正确的轨道”。

2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中就有提到小区配套园作为公共教育资源,其建设用地按国家有关规定政府予以保障,建成后由政府办成公办园或委托办成普惠性民办园。“建设用地予以保障”其背后便意味着小区配套园的建设用地会得到政府政策上的倾斜,此类小区配套园是由政府免除、扣减开发商应缴纳的土地出让金并由开发商附带建设委托开发建设单位附带建设公益性配套公建,其产权本应归属政府并由政府办成公办园或委托办成普惠性民办园。但在实际中,多数小区配套园未办成普惠性民办园反而打造成昂贵的高价园从而造成“家门口的幼儿园上不起”的情况,亦或是挪作他用作为小区售楼处或商品房等。面对我国普惠性学前教育资源不足的情况,此种行为是占用国家公共资源谋取私利,吞占国有土地谋取利益,严重影响了普惠性学前教育资源的供给,加剧了“入园难,入园贵”的困境。针对此种情况,政府必须要采取措施予以回收,保障国家土地资源的合理运用,保障普惠性学前教育资源的有效供给。

此时,针对开发商已挪作他用办成商品房或办成高价园的情况,政府在回收时应如何处理?

在承租人办成高价园的情况下,如果承租人愿意接受政府通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式办成普惠性民办园是上上之选。但是如果小区配套园已经挪作他用办成商品房或者是承租人拒绝办成普惠性民办园的话,则需要承租人拆除其相关装修及装饰部分与政府解除租赁关系。针对房屋装修及装饰部分的拆除,根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十条承租人经出租人同意装饰装修,租赁期间届满或者合同解除时,除当事人另有约定外,未形成附合的装饰装修物,可由承租人拆除。因拆除造成房屋毁损的,承租人应当恢复原状”以及第十一条的相关规定可以知道对于对未形成附合的部分,可以进行拆除,但应尽量避免对房屋造成毁损,否则需要承租人自行负担费用并且恢复原状;对于已形成附合、无法拆除或拆除会造成更大损失的,则应由政府和开发商按照公平原则共同分担剩余租赁期内的残值损失。由此我们可以知道在小区配套园已经挪作他用办成商品房或者是承租人拒绝办成普惠性民办园的情况下,政府与开发商之间还会发上多次的“较量”与“碰撞”。

第二,置换、购置主要针对现有小区配套园产权归属私人,是在“撼动他人的奶酪”。

2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中就有提到小区配套园作城市公共教育资源,其建设用地按国家有关规定予以保障。但在实践操作中,由于历史等种种原因,小区配套园多数由房地产开发商全额支付土地出让金,并享有任何土地方面的优惠政策。因此,小区配套园完全由开发商投资建设,建成后由开发商幼儿园出租给第三方运营,或者按照商品房的价格出售给幼儿园的举办者。面对此种情况,按照《中华人民共和国物权法》的相关规定,房地产开发商或幼儿园举办者为小区配套园的产权所有人。产权归属私人的情况根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定:“被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换”,此次治理则需要政府可以采用公平合理的货币补偿方式“购置”或者通过房屋产权置换的方式也就是“换置”对小区配套幼儿园的私有产权人进行补偿,然后通过私人与政府、教育行政部门签订不动产出让协议,并进行不动产权属变更登记,从而使小区配套园的产权转给政府、教育行政部门。

此外,还存在一个问题:在政府与开发商之间进行产权所有权变更后,之前房地产开发商作为小区配套幼儿园的产权人,如果将幼儿园出租给第三方,政府应该如何解决幼儿园承租人这一情况

根据中华人民共和国合同法》第229条规定:“租赁物在租赁期间发生所有权变动的,不影响租赁合同的效力” 以及最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第119条私有房屋在租赁期内,因买卖、赠与或者继承发生房屋产权转移的,原合同对租赁人和新房主继续有效”中可以知道“买卖不破租赁的道理。因此即使小区配套园的产权所有者已经由房地产开发商变更为政府、教育行政部门,但是只要租期未满,新的产权人就不得随意终止幼儿园的房屋租赁合同。因此,在这种情况下政府既可以在对实际承租人进行相应的费用补偿后收回园舍举办成公办园,也可以通过购买服务、综合奖补、减免租金、派住公办教师、培训教师、教研指导委托现有的幼儿园运营者办成普惠性幼儿园

第三,回收、置换、购置是实现80%普惠覆盖率的重要路径,是在“走出关键的一步”。

2017年教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》中提到:2020年,基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系普惠性幼儿园覆盖率(公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例)达到80%左右2018年11月15日新华社播发的《中九条》中也提到原则上50%的公办园占比以及2020年80%的普惠覆盖率目标。在2019年2月26日教育部公布最新的2018年教育事业数据显示2018年普惠覆盖率为73.07%,如何在一年的时间实现7个百分点的超越,除了扩增普惠性幼儿园外,此次小区配套园治理中回收、置换和购置是对幼儿园现有存量的转量,也是实现实现7%跨越的关键一步。

由于住房制度以及城市土地规划的改革,政府找出一块合适的土地新建幼儿园变得难上加难。同时,由于历史等等种种原因,小区配套园未能很好地落实政策的相关要求,在现实目标与历史遗留问题的交错下,政府通过回收、置换和购置的方式将小区配套园办成普惠性幼儿园,实现广大人民子女就近入园,入质优价廉的幼儿园的殷切期望,更好地实现幼有所育。