发挥教育在脱贫攻坚中最根本的支撑作用

——专访全国人大常委、国家督学、中国教育政策研究院副院长、北京师范大学教授庞丽娟

今年的两会，我们如约采访到庞丽娟委员。

此次两会期间，庞委员提交了6份提案，归纳起来，此次提案有三条线索，一是关于学前教育事业发展的，二是教育助力脱贫攻坚战略的，三依然是她情系十余年的农村教育与乡村教师。近几年，尽管庞委员关注的面较广，从学前教育到义务教育，从农村教师队伍，到免费师范生教育，从普通基础，到中高等职业教育。但是作为学前教育本科专业出身的专家学者，学前教育事业发展政策一直是庞委员惦念于心的，每年都会有提案，都会为我们发声。我们也从庞委员今年两会的重点提案之一建议国家“建立学前教育基本免费制度”说起。

　　“基本”免费免谁免什么怎么免

　　——关于建立我国学前教育基本免费制度的建议

学前教育“免费”“义务”这两个词，近几年一直出现在大众眼前。各领域的专家、学者、政策制定者都在调查研究，寻找更适合国情的学前教育事业发展政策，以进一步提高学前教育的普及率。呼声高，随之而来的质疑也不少，例如，对象、程度，是否考虑了政府的财力？今年两会上，庞委员提出的“建立我国学前教育基本免费制度的建议”，反响热烈，光明日报、人民日报、人民政协报、中国教育报，人民网、光明网、新华网、中国教育新闻网、中国青年网、中国日报网、中国网、法制网等均进行了报道。分析原因，在于庞委员考虑到了免费的重点区域、重点人群，考虑到了重点方面、制度设计的过程性，考虑到了政府的财政保障机制……

庞委员的提案中提出：据教育部最新统计，至2014年底，我国学前三年毛入园率为70.5%，仍有近1/3儿童无法接受学前教育；在农村尤其是连片特困地区，学前三年毛入园率普遍在50%以下，不少贫困县甚至仅30%～40%！同时，值得重视的是，我国还有大量的农村留守学前儿童、城市流动学前儿童、困难家庭儿童和残疾儿童等，他们中的大部分因经济困难和“入园贵”而处于“入园难”的困境，更无法接受具有较高质量的学前教育。亟需由政府对这些贫困地区和弱势儿童提供多形式的免费学前教育服务。

为推进新形势下切实实现我国“基本普及学前教育”和建设人力资源强国、脱贫攻坚的战略目标，满足广大百姓接受普惠性学前教育的强烈需求，在深入研究、概括我国地方有益实践探索和国际免费学前教育经验，并进一步思考的基础上，庞委员建议建立我国学前教育基本免费制度，即是在当前我国财力有限的情况下，以提升普及率为目的，按照“基本性”和“适宜性差别投入”的原则，优先对贫困的学前教育普及困难地区或人群实施免收一定年限或项目费用的学前教育服务保障制度。庞委员提出了以下具体政策建议。

第一，遵循公平的价值取向，重点保障贫困地区和弱势儿童的学前教育需求。1.借鉴国际有效经验与国内探索经验，结合我国国情与学前教育发展实际，建立科学、合理的免费对象评估与选择制度，优先并重点保障广大农村、老少边穷岛地区的儿童，城镇家庭经济贫困儿童和残疾儿童等享受免费学前教育。2.建立完备、可查的学前家庭经济困难儿童档案库，并动态调整与管理，确保信息全面、准确、客观、完整。

第二，合理划分政府间财政分担比例，建立免费学前教育经费保障机制。基于各地实际财政保障能力和借鉴义务教育财政保障机制，在建立免费学前制度时，东部发达地区可以县级财政为主，市级财政和省级财政以奖励方式补充；中部地区可以市级财政为主，省级财政为辅，县级财政为补充；在西部欠发达地区则以省级财政为主，市级财政为辅，并加大中央转移支付力度。各级政府要积极加强对财政资金的筹措、保障和管理能力；并多渠道、多途径地拓宽经费来源，保障免费学前教育经费。

第三，分人群、分年限、分阶段，稳步而扎实地推进免费学前教育制度。1.分人群、分年限实施。在优先保障困难地区和弱势儿童的基础上，有条件的地区再逐渐扩大受益对象范围。在年限上，首先确保适龄幼儿接受学前一年免费教育，在此基础上进一步发展为学前二年或三年免费；而在有条件地区，则可直接实施学前二年或三年免费教育。2.分阶段逐步扩大学前免费项目，不断提升免费水平。免费项目，按照其基础性和重要性，分为不同的优先级别:最基本的是保育教育费，其次是管理费、杂费，再次是幼儿的其他公用经费以及代办费等。在现阶段，可主要免除保教费，目的是保障经济困难地区与家庭的儿童能够接受学前教育。随着各地区经济发展水平的不断提升，经费来源的不断拓展，再可逐步扩大学前免费项目，并不断提升免费标准的水平。中央与各地方政府应据经济发展水平、财力和学前教育发展需求，实行动态增长机制，保障免费标准的适度增长。

第四，建立科学有效的督导评估、公示与奖惩问责机制。将学前教育基本免费制度制定及其实施情况纳入各级政府、教育财政等相关部门及其领导的考核评估范畴，作为各地人大、教育督导的重要内容。对免费学前教育制度实施成绩突出、效果良好的地区和领导，进行有力度的宣传、表彰与奖励；并建立相应的公示与问责制度。

　　全面二孩时代的未雨绸缪

　　——对“全面二孩”政策下我国学前教育发展的建议

 2016年1月1日起，“全面二孩”政策正式实施。“全面二孩”政策是此次两会上的热点话题。据预测，全国每年将新增300万名学前儿童，按照现有学制，3年内会新增900万名入园儿童。人口的刚性增加对教育公共服务挑战很大，首当其冲的是学前教育，1～2年内即将遭遇新需求的叠加压力。新形势下，必须未雨绸缪，加强教育供给侧的结构性改革，着力补上学前教育资源的短板，这既是百姓的关注，也是国家发展与和谐稳定的需求。

总体思路上，庞委员指出，一方面，应坚决推进实现“基本普及学前教育”的战略目标；另一方面，要积极适应人口生育国策变化，未雨绸缪，主动谋划，特别是围绕其中的重点问题、突出矛盾、薄弱环节，以改革的精神、创新的思维，加快破除体制机制障碍，建立新的体制机制与制度，以有效化解欠账的同时，积极应对新压力，满足新需求。庞委员给出了如下主要的政策建议。

首先，因势而谋，做好新形势下的事业发展目标规划调整与制度的顶层设计。组织多学科、跨领域力量，深度研究与预判“全面二孩”政策实施下的人口增加及相应带来的教育增量，科学调整事业规划，包括规模发展、体制机制改革；数量发展，更要注重质量提升；园所设施建设，更要注重教师队伍建设。并将之纳入国家“十三五”教育事业发展规划中，同时要求纳入到各省市、县的经济社会发展总体规划之中。

第二，抓紧建立与完善适应快速发展形势需要的学前教育管理新体制与财政投入体制——“省级统筹 以县为主”。全面提升我国各地领导统筹和投入保障的重心与层次，既适应国情、实事求是；又有利于加强新国策实施下统筹、领导扩大学前教育有效资源，推进事业积极、健康发展的能力。

第三，将人口变化与教育需求、城镇发展规划等密切结合，科学布局教育资源。教育资源发展，不能是简单的区域平均增量，而应作为资源再次合理规划、科学布局的机遇，以进一步适应学前教育公共服务的规律，保障“全面二孩”政策实施下，百姓能就近享有具有一定质量的学前教育资源。特别是要注重研究制定好居民小区、乡镇街道幼儿园配套建设政策，保障城镇小区建到哪儿，幼儿园就必须配套建到哪儿。所以，这既是挑战也是机遇。

第四，建立灵活开放的办园体制，以多种形式扩大学前教育资源。除了必须坚定不移地大力发展公办园，特别是利用公共财政大力推动普惠性幼儿园的发展，同时，要利用好已有存量，积极支持企事业单位、集体办园的发展；突破传统思维，以政策、财税优惠、师资建设、购买服务等方式积极帮助和支持民办园的发展，并引导与支持其更多选择举办普惠性民办园。以改革和创新的精神，积极探索支持多类型混合制园的发展。

第五，用非常规的思路，多措并举有效增加学前教师。目前，据不完全统计，我国尚缺120万学前师资，这直接阻碍了一些已建园舍成为实际、有效的教育资源。教师是学前教育短板中的短板。因此，在“十三五”期间，必须用非常规的、多措并举的思路，增强学前合格师资快速扩充的能力。一方面，加强支持各地师范学校的建设发展，合理布局，做大做强，有效拓展各地高师、师专和幼师的教师培养与培训能力；另一方面，积极面向广大师范毕业生、在校生，综合性高校学生，招考、培训成为合格学前师资。同时，广开招纳大门，面向社会上有志从事学前教育并受过良好高等教育人群招考，并据其专业与相关基础，委托专业机构进行适宜性、差异化的培训。

第六，抓紧研制出台《学前教育法》，给新形势下学前教育积极发展有力保障。以法律的形式，明确学前教育性质、地位，规定各级政府与相关部门的责任；总结前期各地实践证明行之有效的举措，对新时期适宜的管理体制、投入体制、办园体制，以及学前师资队伍建设政策等，做出明确规定，以积极从容地应对“全面二孩”政策开放下的新形势，更保障并促进我国学前教育事业的健康、可持续发展。

　　脱贫与扶贫不只一字之差

　　——发挥教育在脱贫攻坚中最根本支撑作用的建议

今年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是实施脱贫攻坚工程的关键之年。在当前经济下行压力加大的背景下，这是一场艰巨复杂的硬仗。

国务院扶贫办主任刘永富在接受记者采访时说：“现在有很多地方返贫率高，那是没有根本脱贫。脱贫必须是自己的观念有变化，能力有提升，有稳定的收入与渠道。”这和庞委员此次提案的核心不谋而合。庞委员说：“必须致力培育贫困地区、贫困者新的发展动能，增强其持续发展的动力，发挥教育在脱贫攻坚中最根本的支撑作用。”从“扶贫”到“脱贫”，提法上的一字之差，却是发力主体的转移。结合深入研究、基层调研和思考，庞委员提出了五点建议。

一、科学、深入认识教育在实施脱贫攻坚工程中的核心与重大支撑意义。扶贫，尚可主要依靠项目、给钱、给设备；脱贫，特别是要实现可持续发展的脱贫，只有依靠教育助力主体内在素质的提升、能力的成长，特别是观念、意识的转变。脱贫，首先是贫困者主体内心的自强、自立，要借教育助贫困者建立“奋发脱贫为荣”“人人争当脱贫户”的观念。

二、着力加强中职高职教育与培训的改革发展，有效提升脱贫能力。当前我国中高职学校，尤其中职大多在县域，而县域的统筹领导能力十分有限，职业教育与培训质量较差，无法有效发挥教育在脱贫攻坚中的作用。所以，庞委员建议，要提升统筹中高职学校发展的层次和能力，至少应提升至地市级，有条件的地区可提升至省级。加强中高职学校市或省级的统筹领导能力，根据当地区域内经济社会发展需要、传统特色资源、基础与未来发展趋势，科学规划中高职学校的布局与建设，并据此设置相应专业，调整课程内容，保证经济结构调整、产业转型升级有人力资源的支撑。例如，云南、广西、新疆等地区的旅游业，内蒙的羊毛加工业，西藏的药业，等等，都可以根据本地区经济产业发展的需要，设置相应专业，培养专业的人才，助力地方经济发展的同时，也解决了本地人口的就业、脱贫问题。

同时，加强对农民工、转移劳动力、新创业、再就业等人群职业技能的培训。积极拓展中高职学校功能，探索为这些在岗或下岗人群提供灵活、多元化职业培训的模式。这样，既有利于中高职学校直接对接区域经济与产业需求实际，同时促进培训者的有效就业，实现“就业一个人、致富一家人、带动全村人”，提高脱贫效率。

三、下大力气提升农村义务教育的质量，助力农村少年儿童成才。使农村乡镇义务教育也同样具有较高的质量，这是贫困地区孩子上高中进入高考、上中高职获得就业技能的前提与基础。基于当前存在的主要矛盾和问题，庞委员建议：1.设立国家中西部贫困地区义务教育质量基本均衡的攻坚工程；2.尽快研究出台国家义务教育办学与质量评估标准；3.建立基于标准的教育投入稳定增长机制，并且明确教育财政投入要加大向中西部和边远、贫困地区的倾斜力度；4.每年组织一次重点在乡镇、农村的县域义务教育质量评估，有针对性地补短板、促发展、提质量、增能力。

四、前瞻地主动谋划易地搬迁脱贫人口、社保兜底贫困家庭的可持续发展。各级政府和相关部门综合协调，提前谋划并妥善安排：为其中的中青年、有劳动能力者提供职业技能培训，以谋得一技之能，提升其就业从业能力；为其中的儿童、青少年，提供具有一定质量的义务教育的接续。

　　乡村教师需要关怀，更值得关爱

　　——完善乡村教师队伍建设政策制度的建议

近些年，在中央一系列加强教师队伍建设政策的作用下，在社会各方面的共同努力下，我国中小学教师队伍有了较大改善。但深入调研也显示，作用有着显著的区域性、阶段性特征，即对乡镇及以上地区，初中及以上阶段贡献更显著；而对农村地区，特别是偏远艰苦的、集中连片的贫困农村地区的村小、教学点，效果尚不明显。此次两会上，乡村教育、乡村教师受到各方代表的普遍关注，大家已经认识到，这关系的不仅仅是教育公平，更是国民素质、人力资源质量。据庞委员介绍，今年两会上涌动一个共同的声音，那就是应该为乡村教育助力，应该更多地关爱乡村教师。

近几年，庞委员对乡村教师队伍的调研显示，目前主要存在5个突出问题。1是数量不足。尤其在一些中西部偏远、贫困农村地区的村小、教学点，教师严重不足。2是队伍不稳定，流动性大。特别是新入职教师，在头半年或一年内，流动性最大。3是老龄化严重。不少中西部连片贫困地区的乡村中小学教师平均年龄已在45～50岁，一些村小和教学点教师的平均年龄已达50岁，甚至五十三四岁，近年马上面临着退休、断档。教师的补充、更新迫在眉睫。4是老龄化带来的一个必然问题，就是教育观念更新滞后，知识老化、教育教学能力不足。5是教师负担重、压力大。一人教几门课、教几个班，白天晚上既是教师又是父母，是常态。这也导致，这些老师无法走出去学习，进一步加剧了知识老化，观念滞后。

 庞委员指出，乡村教师是当前我国教育和教师队伍建设的最大短板。同时，他们是我国乡村教育、新农村文化建设的栋梁，既需要关注，更值得全社会优先、高度重视和关爱。在当前脱贫攻坚、全面建成小康社会的决胜阶段，乡村教师队伍建设理应成为精准脱贫攻坚的重点。

近些年，庞委员深入中西部省份农村调研座谈，并且召开听取了数十次、多层面多方面人员的研讨与交流，她综合分析制约我国乡村教师队伍建设的原因是多方面的，既有客观、历史的、社会的，也有现实、政策制度上的，但最核心的问题有三方面：一是乡村偏远艰苦，甚至闭塞凋敝；二是教师待遇长期相对较低，生活经济压力比较大；三是社会地位较低，未得到应有的尊重。

庞委员指出，要想在短时期内迅速改变乡村教师队伍下不去、留不住、用不好的状况，必须突破常规思维，着力补短板，以改革的精神，着力体制机制突破，重在政策完善、制度建立，尽快出台实施有针对性、有力度和有实质性吸引力的教师待遇和地位保障的政策。

1.调整基础教育教师工资结构，提高中小学教师的基本工资。这是提升职业吸引力的基础性保障。近十余年来，基础教育教师的基本工资从600～800余元，提高到了2400～3000余元，增长了近4倍。但相比于物价上涨，其他行业的基本工资，中小学教师的基本工资仍然较低。特别是坚守在乡村的教师，他们的工资收入不如外出打工的同学、农民工，必须改变。

2.尽快建立国家艰苦偏远地区乡村教师岗位特殊津贴制度，即“国家艰苦边远地区乡村教师岗位待遇倍增计划”。台湾离岛等偏远地区中小学教师很稳定，庞委员的调研发现，其中重要的原因有二，一他们的工资比城里老师多一半，二是在和村民的共同生活与接触中，老师们感受到民风的淳朴和乡民的真挚，舍不得离开。同样，庞委员对云南、贵州、安徽、江西、广西、甘肃、新疆等多地的调研也发现，真正待过一年，特别是两三年以后，乡村教师的流动性就会减少很多。主要是因为老师们能够感受到自己的价值，感受到村民的淳朴、浓厚的乡亲乡情，感受到自己的责任，扔不下这些孩子。所以，庞委员认为，首先要做的就是抓紧研究、加快提高乡村教师的待遇，让教师们先下得去，并且能留得住。

据庞委员调研，目前各地政策中，对于在远离县城的艰苦偏远农村地区工作的中小学教师，通常只有50～380元的交通补贴，这样的补贴政策，缺乏激励作用，更无法吸引和奖励教师在乡村从教。庞委员对县城、乡镇、农村中小学教师、校长、教育行政管理干部的调研访谈表明：如能每月给乡村教师增加约1千元工资，就能吸引教师到村小、教学点从教；如能增加一倍基本工资，则能稳住教师在乡村长期从教。多可爱的老师！庞委员也由此郑重建议：建立“国家艰苦偏远地区乡村教师岗位待遇倍增计划”，第一，凡在艰苦偏远乡村地区从事中小学教师工作的，予以一倍基本工资作为激励津贴，即工资收入“倍增”，也即基本工资×2 ＝目前每月 2千多元×2 ＝4千多元。庞委员也算了一笔账，据有关部门统计，目前我国有乡村教师330余万名，按每人每年约3万元计，每年新增财政投入约990亿。第二，面向岗位，对岗不对人。凡在岗、工作合格者，即得；凡不在岗、离开乡村教师岗位者，则自然失去资格，以吸引和稳定合格、优秀人才在农村踏实从教、长期从教。

3.依法依规有效解决农村中小学教师的社保和住房，特别是落实好教师的医疗保险、养老保险。同时，通过机制创新，落实好教师周转房或安居房，以保障乡村教师安居乐业。在庞委员的调研中，目前乡村教师解决住房有4种主要途径，好的是住周转房，解决了全国约三分之一的乡村老师的住房问题，其二是住办公室或教室，其三是住亲戚家，其四是租房。安全、卫生等问题，都令人担忧。公办教师没有住房公积金、社保的现象也比较普遍。庞委员的建议将助推实现乡村教师实现老有所养、病有所医、居有定所，做到安居乐业、安心从教。

4.多措并举，使乡村教师得到全社会应有的尊重。2015年国家出台的《乡村教师支持计划》明确要建立乡村教师荣誉制度，对在乡村坚守了10年、20年、30年的教师分别授予荣誉称号，这将会是一个对乡村教师极大的激励机制。在此基础上，庞委员建议：省市县也相应建立不同层次的荣誉制度，以扩大表彰面，使广大的乡村教师受到激励。同时，组织调动相关电视、报刊、网络等媒体资源，广泛宣传爱生、敬业、无私奉献的普通而伟大的优秀教师，经常化地宣传他们中的先进人物、事迹。在采访中庞委员谈到这样一位乡村教师。他刚到乡村任教，教好几个班级、好几门课，累得筋疲力尽，回到住的地方躺在床上没有力气起来做饭。可爱的孩子们，趴在门口从门缝里看到老师躺着不动，告诉家长。于是村民送来了萝卜，送来了片汤，说“老师，还是起来吃点，身体抗不住！”这位老师特别感动，克服了种种压力，留在了乡村。作为媒体，就应该常态化地宣传这样的老师，宣传这样的师生关系、家长与教师的关系，使教师获得尊严感、价值感，激励他们在艰苦环境的实质性变化有个较长的过程时，仍有长期从教、终身从教的内驱力。生活尚苦但心甜。

庞委员说，偏远的乡村只要传荡着朗朗的书声，就象征着生机和活力。让我们共同努力，把教师留下来，让孩子们的读书声绵绵不绝于耳。

　　时隔多日，采访中庞委员在谈到乡村教师时的真情流露，还在眼前。我们为有这样一位脚踏实地、深入实际、一心为民的好委员高兴，由衷地说，谢谢您！2015年两会中庞委员提交的部分提案，已经进入制定具体政策或修改了法律的阶段。当建议在各种论证之后变成了政策、法律的时候，也就真真正正地造福了百姓与作用了教育。也望庞委员今年提案中的建议，能早日落地生根，开花结果。