19地区普惠性民办园教师政策实践探索及启示

2011年起，中国学前教育研究会事业发展与管理专业委员会以“普惠性民办幼儿园政策研究”问题为重点，在国内19个项目区（县）开展了深入的政策开发与实践探索。近3年的政策实践中，多数项目区（县）在推动普惠性民办幼儿园发展的过程中将精力更多放在了普惠性民办园的认定和硬件财政支持上，使得普惠性民办园开始成为当地“公益性学前教育服务”的有效“增量”。在此过程中，教师队伍的稳定与素质提高问题也受到了较积极的关注和解决。

一、地方普惠性民办园教师政策的基本经验

在项目地区，有关加强普惠性民办园教师队伍建设的政策探索重点放在保障教师待遇上，同时也强调了规范教师聘任和加强教师培训。从具体的策略看，主要是通过间接的监督保障和直接的财政支持两种路径来实现。

（一）通过普惠性民办园管理政策保障教师队伍建设

该政策路径主要是通过普惠性民办园审批或监管政策来加强教师队伍建设，属于“政策投入”的方式。政策投入的方向主要有两个：一是保障教师待遇，二是规范教师聘任，在政策设计上体现了“待遇”和“要求”的统一。围绕这两个重点，各地进行了积极的地方政策创新，一方面通过审批政策来加强“事前规范”，同时通过监管政策来加强“事后监督”，一“前”一“后”，较完善地实现了对普惠性民办园教师队伍建设的有效保障。

1. 通过普惠性民办园批管政策保障教师待遇

在项目地区的普惠性民办园审批和监管政策中，有关教师队伍建设的重点都放在了教师待遇的优先保障上，普遍将其作为普惠性民办园的审批要件之一。

例如，新疆乌鲁木齐市水磨沟区在《普惠性民办幼儿园认定及管理办法（试行）》中规定，申请认定为普惠性民办幼儿园的，应“依法保证合格幼儿教师享受基本待遇要求，缴纳社会保障金”，并提供为教师购买“五险”的凭证。深圳市将教职工待遇落实情况纳入幼儿园年检范围，要求普惠性幼儿园在申请材料中提交“幼儿园上一学年度银行缴费凭证、银行代发薪证明材料、本年度银行帐及本年度近3个月教职工工资签领表”，并“按照政府规定用途使用补助经费，奖励性补助经费应当用于提高教职工待遇”。

特别值得一提的是，与一些地区仅仅对保障教师待遇提出原则性要求不同，一些地方还进一步对教师待遇保障提出了明确的量化要求。

例如，上海闵行区规定“民办幼儿园人员工资及福利支出占经常性经费支出的比例一般不低于70%”。深圳规定“普惠性幼儿园”全园教职工工资总额占当年保教费收入的比例达到40%以上，其中政府产权幼儿园该比例达到50%以上；教师个人最低工资不低于政府公布的当年全市职工最低工资标准的1.5倍。重庆江北区规定教师工资按不同地区，月工资水平不得低于1050～1500元，其他职工工资不得低于重庆市最低工资标准水平。浙江绍兴市越城区在“在职非公办幼儿教师专项补助”的申报条件中规定，申请获得“在职非公办幼儿教师专项补助”的幼儿园，其“在职非公办教师人均年收入不低于当年当地职工最低标准工资的1.2倍”。天津北辰区在《北辰区幼儿园教师管理办法》中规定，“按照国家有关规定登记注册且符合天津市等级评定标准的民办幼儿园签订劳动合同的教师（称非事业编制幼儿教师）”，其工资不低于天津市最低工资标准。

2. 通过普惠性民办园批管政策规范教师聘任

除了保障教师待遇，项目地区还在普惠性民办园审批政策中加强了对园所聘任教师行为的法律规范，普遍要求幼儿园要与教师依法签订劳动合同、按规定配备教职工、聘用合格教师等。

例如，重庆市江北区要求包括普惠性幼儿园在内的各类幼儿园要维护教职工的合法权益，根据规定配足配齐保教人员，依法与聘用人员签订劳动合同或劳务协议。深圳市要求普惠性幼儿园“依法聘用教职工”：一是依法与所有教职工签订劳动合同（教师聘用合同），二是教职工配备标准符合政府有关规定，三是教师持证率、学历达标率、年流动率符合相应督导评估要求。厦门市规定要“维护民办幼儿园教师合法权益，……民办幼儿园举办者要与聘用教职工签订劳动合同，足额兑现教职工工资和福利待遇，并依法缴纳社会保险费和住房公积金。教育部门要会同有关部门加强对民办幼儿园教师合法权益落实情况的督查”。天津北辰区、兰州城关区、新疆乌鲁木齐市水磨沟区也都出台了类似的政策规定。

（二）直接为普惠性民办园教师队伍建设提供财政支持

该政策路径主要是以财政拨款的方式直接投入普惠性民办园教师队伍建设，属于“财政投入”的方式。与第一条政策路径一样，目前项目地区对普惠性民办园教师队伍建设的财政支持重点也放在了教师待遇上，同时非常重视教师培训。

1. 财政补助教师待遇

财政补助教师待遇是深圳、重庆江北区、浙江绍兴越城区等地的普遍做法，但在补贴的具体项目上又有所差别。主要有两种补贴方式。

（1）补助教师工资

在补助教师工资的方式上，深圳市、重庆江北区都采取了对教师发放“长期从教津贴”的做法，绍兴越城区则主要是对教师的年收入进行工资性补助及对考核优秀的高学历教师进行奖励。

深圳的“幼儿园保教人员长期从教津贴制度”主要面向各类幼儿园任职的非在编保教人员（包括教师、保健人员和保育员）。根据该政策，“享受从教津贴的保教人员应符合下列条件：（一）在我市幼儿园连续工作3年以上，并在现幼儿园任职满1年（连续从教时间计算至教育行政部门制定的中小学校历学期结束时间。学期结束前离职的不予发放）；（二）教师应取得相应的教师资格证；卫生保健人员应取得相应的执业证书，参加儿童医疗保健专业培训，且取得培训合格证明；保育员应取得岗位培训证；（三）参加社会保险；（四）自申请之日前1年内无责任事故；（五）无违法违纪行为。符合以上条件的幼儿园在职保教人员，从第4年开始发放从教津贴，发放标准为每人每月300元，以后每满1年增加100元，最高不超过每人每月1000元”。为保障“长期从教津贴”切实发挥作用，《实施办法》还对从教津贴的经费来源、审核单位、审核程序以及津贴发放工作的监管做了明确规定。福田区遵照深圳市的政策精神，但在教龄计算方式上有所不同，强调申请津贴教师的教龄须“在同一单位工作”累计方可承认。

重庆江北区的“幼儿园保教人员补助”是对经审核备案并按相关要求合理配备的一线保教人员按在园工龄长短进行适当补助。园龄2年（含）以上按1000元/人/年进行补助；园龄5年（含）以上按2000元/人/年进行补助。补助经费主要来源于学前教育专项财政经费，2013年财政已投入200万元。它与深圳的“保教人员长期从教津贴”类似，但在教龄津贴的计算方式和补助水平上都有差异。

浙江绍兴市越城区对包括普惠性民办园教师在内的“在职非公办”教师工资予以财政补助：逐步提高在职非公办幼儿教师的补助标准，到2011年提高到人均13500元，2012年提高到人均15000元。此外，还规定在职非公办幼儿教师中初始学历为大专及以上学前教育专业的师范类毕业生经考核为优良的，人均每年再增加5000元的补助。以上工资性补助和奖励性补助都来源于“越城区幼儿教师专业发展资金”。

（2）补助教师社保

目前项目地区对普惠性民办园教师社保待遇的补助还处于刚刚起步阶段。在绝大多数地区，财政补助都优先投向普惠性民办园教师的工资待遇，补助社保待遇的还很少，主要是重庆江北区和新疆伊宁市。

重庆江北区是对就职于审批合格的普惠性民办园的教师社保的“单位缴费”部分予以补助。《江北区学前教育三年行动计划》（2011年）规定：“实施普惠性幼儿园教职工社会保险缴费补助，对单位为符合规定的教职工购买社会保险的经费，按最低标准的50%给予补助。”2012年，江北区政府将补助标准提高到70%。新疆伊宁市是对教师社保中的“个人缴费”部分予以补助。规定具有大专及以上学历、持有学前教育教师资格证书，且具有幼儿园高级教师职务的教师，市财政给予相应补助“五险一金”缴纳费用。可以看到，两地在补助的具体项目和水平上都有差异，但都对接受补助教师聘任行为提出了规范性要求。

2. 财政补助教师培训

在保障教师待遇以增强普惠性民办园教师队伍稳定性的同时，一些地区还在落实民办园教师与公办园教师“同等法律地位”方面进行了有益探索，普遍将普惠性民办园教师纳入到统一的幼儿教师继续教育体系，实施免费培训。

其中，上海浦东新区、重庆江北区、浙江绍兴越城区、厦门市、北京海淀区、甘肃兰州市城关区、天津北辰区和新疆乌鲁木齐市水磨沟区还设立了专项经费，全部或部分用于民办园教师的培训。例如，上海浦东新区在对民办幼儿园的专项财政投入中设立了“专业支持”项目，将所有民办园教师纳入与公办园统一的在职培训，师资培训经费每年200元/人，每年约30万元左右。浙江绍兴越城区实行幼儿教师在职进修奖励，对在本区幼儿园从教满两年并继续从事学前教育的教师新获得大专学历的一次性奖励1500元/人，新获得本科学历的一次性奖励3000元/人。天津市北辰区设立“对非国办幼儿园年度办园质量单位的表彰奖励”，一、二、三等奖分别为8万元、5万元和2万元，奖金用途之一是补助教师培训。

（三）两种政策路径的比较

据以上分析，目前项目地区的普惠性民办园教师政策主要采取了“财政投入”和“政策投入”并举的做法。两种方式都将政策开发的重点优先放在了教师待遇的保障上。

首先，从第一种政策路径看，通过普惠性民办园管理政策（审批政策、财务审计政策、年检政策等）来保障教师待遇（同时规范教师聘任），这一做法虽不如财政补助教师工资、社保待遇直接，却能很好地发挥规范和引导普惠性民办园保障教师权益的重要作用。在政府财力不足的情况下，这种做法也能有效发挥保障教师队伍建设的先导作用；而在政府财力充足的情况下，这种政策投入无疑起到了“锦上添花”的作用。

其次，直接为教师队伍建设提供财政支持（直补待遇和免费培训）的政策比第一种政策路径更容易“立竿见影”。项目地区的队伍稳定性明显增强有力地说明了这一点。因此，政府的财政投入用于教师队伍建设时往往会取得比投入办园更大的效益。

二、地方普惠性民办园教师政策的启示

（一）财政投入不应只用于扶持办园，更应对教师队伍建设予以支持

将财政经费投入到教师队伍建设反映了政府对普惠性民办园质量的关注。普惠性民办园的“面向大众，收费较低”不代表普惠性的民办学前教育就可以低质量。政府以“购买服务”的方式为普惠性民办园提供财政支持，除用于扶持办园，更应通过补助教师待遇和培训等方式来保障教师队伍的高质量。

（二）普惠性民办园教师队伍建设应“政策投入”与“财政投入”并举

在欠发达地区，在政府财力重点用于发展公办园的情况下，“政策投入先行”来发展普惠性民办园是一个可行的策略。而对于经济较为发达的地区，则应尽可能地两种投入方式并用，为普惠性民办园教师队伍建设上“双保险”。

（三）普惠性民办园教师队伍建设应“待遇”“质量”两手抓

要打破普惠性民办园教师队伍存在的“低素质——低待遇——低职业吸引力——低素质……”的恶性循环，一手抓教师培训，保障合格普惠性民办园教师真正享有与公办教师同样的培训机会，这需要在做幼儿教师培训经费预算时就做预先考虑；另一手抓教师待遇，通过各地财政补助教师待遇的做法来起到引导和规范作用，以增强队伍的稳定性和吸引力。

（四）必须打破教师队伍的“身份制”管理，保障合格教师的各项权益

随着我国教师资格制度体系的不断完善，教师人事制度必然也要打破“身份制”管理，将所有合格幼儿园教师纳入管理范围，并根据所有制身份的不同施以分类管理。但是，普惠性民办园的“普惠性”这一属性是其待遇获得财政支持的合理性前提。

（五）政府提供财政支持的前提须是普惠性民办园的“非营利性”

政府对普惠性民办园教师队伍予以财政支持的前提应该是严把“普惠性民办园”的准入关，确保其“非营利性”。对此，《国家中长期教育规划纲要(2010～2020年)》提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”；2013年9月5日教育部报请国务院审议《教育法律一揽子修订建议草案（送审稿）》中，再次提出要“完善民办学校管理制度，探索分类管理”。上述规定明确了我国对民办教育实施营利性与非营利性分类管理的改革趋向。学前教育必然要顺应这一改革趋势。更重要的是，普惠性民办园的“非营利性”的确定必须与相应的财务审计工作相结合，在科学的成本核算基础上为政府的财政支持普惠性民办园教师队伍建设奠定合理性基础。■